Заувага: Цей матеріал створено на основі моєї статті про досвід періоду Реконструкції у США (1865–1877), опублікованій у «Чверть століття українсько-американської дружби: досвід гідний майбутнього. Збірник матеріалів ІІІ американознавчої мультидисциплінарної конференції, Львів, 12–13 квітня 2016 року». Львів 2016, с. 283–294. 

Деякі запропоновані в ній тези переосмислено та розкрито докладніше, враховуючи теперішній етап російсько-української війни. Однак заохочую ознайомитися і з первинною статтею, оскільки в ній докладно розглянуто випадок США, про який у цій записці не згадано. А випадок США – унікальний, адже в той період не було жодних теоретичних напрацювань щодо післявоєнної відбудови, і уряд США повинен був діяти на власний розсуд відповідно до ситуації. Частково ця історія є прикладом того, як порушення правил відбудови може на тривалий час законсервувати суспільні проблеми.

Резюме: У цій записці розглянено – крізь призму концепції постконфліктної реконструкції – умови, які необхідно забезпечити, щоб відновити Україну. Зосереджено увагу на безпекових, економічних, соціальних та політичних складових цієї концепції та можливих викликах, які варто врахувати, формуючи політику відбудови. Окремо наголошено на ризиках, які спричиняє порушення етапності реконструкції. Виокремлено ті питання, на які Україна мусить відповісти, щоб успішно розробити стратегії післявоєнного відновлення, зокрема щодо відкинення логіки Мінського процесу, щодо необхідності аналізувати сценарії відбудови інших країн, які пережили війну, щодо розроблення плану відбудови до закінчення бойових дій тощо. Записку варто сприймати як концептуальну рамку для подальшого, докладнішого аналізу.

Вступ

Російсько-українська війна увійде в історію не лише через нечувані порушення з боку Росії міжнародного права та злочини проти людяності, а й через масштабні руйнування інфраструктури України та вбивства багатьох українців. Уже сьогодні – ще на тлі активних бойових дій – фахівці обраховують, скільки Україні коштуватиме відновлення її економічного та людського потенціалу. І ці цифри зростають із кожним днем війни. Принагідно зауважу, що, попри створення низки міжнародних механізмів, які б мали запобігти збройній агресії, ми побачили, як політика авторитарної держави вкотре руйнує порядок мирного співіснування та знову і знову ставить питання про ефективність створених правил та порядків.

За даними Програми з вивчення конфліктів Університету Упсали (Uppsala Conflict Data Program, далі UCDP), після закінчення Другої світової війни відбулося понад 285 воєн та збройних конфліктів, деякі активні донині[1]. Не дивно, що останніми роками поряд із теоретичними та практичними напрацюваннями щодо врегулювання збройних конфліктів особливого статусу набули питання постконфліктного розвитку та реконструкції (відновлення). Йозеф Джабарін з ізраїльського університету «Технікон» влучно зазначає, що постконфліктна реконструкція перетворилася із «великого наративу» на «велику стратегію».[2] Нині цілі постконфліктної реконструкції не обмежуються наданням гуманітарної допомоги та забезпеченням мирного стану. Вони поширюються на формування нового порядку денного, пов’язаного із створенням зон стабільності, безпеки та розвитку демократії на територіях, де відбувалися конфлікти. Відновлення житла, елементів критичної інфраструктури, економічних циклів та житлових будинків не може бути самоціллю, бо є лише інструментом. З іншого боку, процес відновлення має забезпечити умови для тривалого мирного стану в регіоні, а отже, залежить не лише від національної потуги, а й передбачає залучити ширше коло міжнародних партнерів.

Післявоєнне відновлення (у науковій літературі часто трапляється термін «постконфліктна реконструкція») можна описати як комплекс заходів, які проводять, та комплекс засобів, які застосовують, у країнах чи на територіях, що пережили воєнні дії, і мають на меті політичну, економічну, інфраструктурну, соціальну відбудову суспільства. За своєю онтологічною природою післявоєнне відновлення є «об’єктом конструювання», під яким треба розуміти не так конкретний перелік підходів, напрямів чи засобів, як здатність отримати бажаний результат – забезпечити відбудову та розвиток[3]. Тут виникають дві проблеми, які потрібно обов’язково враховувати, формуючи таку політику.

Перша проблема стосується того, що існує незначна кількість успішних реконструкцій, здійснених останнім часом, які могли би служити моделями для впровадження. Серед небагатьох досліджених: план Маршалла для Європи, реконструкція Японії після Другої світової війни, ближча до нас за часом реконструкція Балканських країн, спроби реконструкції в Кувейті, Афганістані, Іраку тощо. Друга проблема пов’язана з тим, що хід та наслідки воєнних дій у кожному суспільстві мають свою специфіку, а тому визначити «ідеальний» комплекс заходів просто неможливо. Попри деяку можливу подібність із хорватським, ізраїльським чи будь-яким іншим сценарієм, стратегію цих країн неможна автоматично застосовувати в Україні. Підхід «робіть так, як там, бо їм вдалось» не лише не спрацьовує, а й може нашкодити. Проте вивчення досвіду, стратегій та політики цих та інших країн має важливе значення для України і дає надії уникнути помилок у власному плані післявоєнного відновлення.

Як наслідок, важливо виокремити деякі умови, виконання яких даватиме змогу досягнути мети постконфліктної реконструкції, а саме відбудови – переходу до якісно нового стану суспільного життя порівняно з конфліктним станом. До таких умов треба віднести: 1) закінчення збройного протистояння; 2) ліквідацію чинників, що можуть поновити ескалацію, 3) забезпечення механізмів, що уможливлюють подальший суспільний розвиток. До того ж важливо дотриматись саме такої послідовності.

Як відбувається післявоєнне відновлення

В основі підходу до постконфліктної реконструкції лежить концепція «позитивного миру» (за Йозефом Гальтунгом[4]), згідно з якою нормалізація і відбудова характеризують не закінчений стан, а щоденну роботу різних соціальних систем, що служать для потреб всього населення. Іншими словами, реконструкція стосується не лише повернення контролю над суверенною територією, а й відновлення здатності суспільства забезпечувати своє функціонування. Станіслав Дністрянський, вчений-правник та політичний діяч, влучно наголошує: «Життя домагається щораз більше безпосередньости в управлінні самого народу, та щораз більше приноровлення до ріжних потреб, ріжних інтересів, ріжних змагань суспільности»[5]. Таким чином, хоча досягнення миру і є логічним закінченням війни та переходом до нормалізації суспільних відносин, мирний стан як такий не завжди означає досягнення позитивного чи функціонального миру, що є необхідною умовою для реконструкції.

Щоб забезпечити подальший суспільний розвиток, необхідно дотримуватися правильної послідовності дій у процесі реконструкції (англ. sequencing)[6]. Френсіс Фукуяма наголошує, що насамперед слід гарантувати безпеку та порядок, потім запустити економічний розвиток, а відтак демократичний[7]. Порушення цього порядку несе ризики для реконструкції: якщо лише заморозити чи тимчасово врегулювати конфлікт (виконати першу умову), але не виконати другої, то в майбутньому може статися повторна ескалація конфлікту. Фукуяма пояснює послідовність «безпека – економіка – демократія» крізь призму концепції державотворення, що переплітається із пірамідою задоволення потреб Абрагама Маслоу та концепцією Макса Вебера про державну монополію на застосування сили. Таким чином, держава, контролюючи територію, повинна гарантувати безпечний, сталий розвиток громадських інституцій, які мають сприяти створенню суспільних благ та їх використанню. Якщо ж поширення суспільних благ передуватиме економічному розвиткові, то відбудеться розшарування суспільства на тих, що можуть придбати ці блага й ними користуватися, і тих, кому вони не доступні. Якщо безпека й інституційна розбудова не будуть захищені, суспільні блага можуть стати предметом подальших спекуляцій. Тому постає питання про перехідний етап військово-цивільних адміністрацій та повернення до нормального життя лише після певного часу.

Едвард Мансфілд та Джек Снайдер застерігають, що процес забезпечення демократії повинен бути наслідком інституційної розбудови. Особливо це стосується оголошення виборів, оскільки вибори зазвичай мобілізовують різні сили, зокрема й недемократичні[8]. Вони, легітимізувавшись через демократичні процедури, можуть надовго заблокувати демократичне відновлення та розвиток локальних спільнот.

Підсумовуючи зазначу: постконфліктна реконструкція в Україні мусить пройти три етапи за чітко визначеною послідовністю. І в цьому процесі на різних напрямах мають бути застосовані конкретні інструменти, заходи та засоби.[9][10][11]

Етапи:

1) гарантування безпеки і стабілізація ситуації;

2) відбудова економіки й державних інституцій;

3) розбудова соціальних інституцій та поширення демократії.

Напрями й інструменти:

1) реконструкція безпеки: роззброєння, демобілізація та реінтеграція тимчасово окупованих Росією територій (англ. disarmament, demobilization, and reintegration), збереження перехідного військово-цивільного контролю, а за потреби й залучення миротворчих контингентів (особливо у процесі реінтеграції ОРДЛО та Криму);

2) економічна реконструкція: реконверсія, відновлення інфраструктури, відновлення регулятивних та ринкових інститутів, реформування та модернізація економіки, підтримка малого та середнього бізнесу, залучення інвестицій тощо;

3) соціальна реконструкція: гуманітарна допомога, підтримка місцевих громад, незахищених та постраждалих від конфлікту осіб, перехідне правосуддя, залучення спеціалістів із розвитку громадського сектору, постконфліктна освіта тощо.

4) політична реконструкція: розбудова потенціалу політичних інституцій (англ. capacity building), розвиток місцевих громад та проведення виборів.

Окрім дотримання послідовності етапів реконструкції, вкрай важливо враховувати соціальну й територіальну специфіку постконфліктного регіону, оскільки різні соціальні актори володіють різним потенціалом реконструкційної здатності (умовно кажучи, одні міста чи регіони можуть відновлювати та перебудовувати швидше за інші), а це вимагає диференційованого використання інструментів реконструкції.

Можливі виклики реконструкції

Першими викликами у процесі постконфліктного відновлення України є роззброєння та демобілізація, що пов’язано із двома завданнями. У короткотерміновій перспективі – це впровадити політику нормалізації та повернення до мирного стану після перемоги над агресором. У довготерміновій – забезпечити суспільний розвиток вже в умовах мирного стану. Тривала перспектива залежить від наявності подальших загроз з російського боку. У випадку так званого ізраїльського сценарію логіка постійної воєнної загрози створюватиме потребу формувати саме оборонний порядок денний, що опосередковано відповідатиме логіці концепції позитивного миру. Постійно перебуваючи в подібному стані від 2014 року, Україна змушена обирати між витратами на безпеку та витратами на розвиток. Передусім це наслідок російської політики постійної конфронтації, апогеєм якої і стало повномасштабне вторгнення в Україну в лютому 2022 року. Будьмо відвертими, без залучення міжнародної спільноти до процесу деконструкції російської державної ідеології – рашизму (поєднання неонацистської та неофашистської ідеологій) – Україна далі стикатиметься з викликами, що руйнуватимуть процес постконфліктного відновлення в його оригінальному розумінні. З іншого боку, демілітаризація в умовах постійної загрози з боку північного та північно-східного сусідів виглядатиме вкрай необачно, про що засвідчив наш досвід.

Потреба стримувати потенційні загрози створюватиме додаткове навантаження на українську економіку, вимагаючи її трансформації порівняно із довоєнним станом. В інтерв’ю НВ від 4 квітня 2022 року прем’єр-міністр Денис Шмигаль повідомив, що в середньому Україна витрачає на бойові дії приблизно 2 млрд грн на день, не враховуючи економічних та інфраструктурних втрат[12], а також вартості того озброєння, яке ми отримуємо від наших партнерів. Звісно, бюджет потенційного спецфонду «на випадок війни» вимагає детальних розрахунків та планування, однак на основі лише цих даних можна припустити, що річні витрати становитимуть майже 24 млрд дол. США, не враховуючи витрат на переозброєння. У 2019 році Україна витрачала на оборону приблизно 4,4 млрд дол. США або ж 5,4 % свого ВВП. Якщо припустити – для суто теоретичного оцінювання витрат, – що ми й надалі виділятимемо не менше 5 % на оборону, наш ВВП повинен становити понад 480 млрд дол. США на рік. Якщо Україна й надалі використовуватиме  свою сировинно-орієнтовану модель економіки, вона самостійно не впорається із цим навантаженням.

Щоб витримати такі витрати на оборону, Україна неодмінно зіткнеться з необхідністю перебудувати свою економічну модель у бік вироблення та експорту товарів і надання послуг із більшою додатковою вартістю. Плани щодо залучення іноземних інвестицій повинні надавати пріоритети відповідним галузям, наприклад, ВПК, ІТ, середньому та точному машинобудуванню тощо.

Такі зміни вимагатимуть переорієнтування освіти. Найгіршою ситуацією для нової економіки може стати профіцит некваліфікованої робочої сили, особливо при дефіциті капіталу для інвестицій в економіку. Більшість країн, які проходили етапи післявоєнного відновлення, видавали облігації та надавали субсидії, щоб стимулювати розвиток економіки в обраних напрямах. Умовний «план Маршалла» та підтримка іноземних партнерів життєво необхідні для економічного відновлення та реформування соціально-економічної системи. Важливо зауважити, що розподіл такої допомоги має бути убезпечений від корупційних впливів. Один із необхідних кроків на цьому шляху – поряд із використанням відкритих тендерів на цифрових платформах, що Україна практикувала останніми роками, – залучити міжнародних партнерів-гарантів «прозорості». І це вже обговорюють.

А от повільне відновлення інфраструктури та створення робочих місць із гідною зарплатнею у постраждалих від війни регіонах сприятиме їхній ізоляції, зосередженості на локальних інтересах та лідерах, радикалізації настроїв населення та сентиментів за «довоєнними часами», чим можуть спекулювати місцеві лідери, зокрема опозиційні. Саме тому етап демократизації та розвитку політичних ініціатив через місцеві вибори потрібно забезпечувати на прикінцевій стадії реконструкції.

Окрему увагу потрібно приділити формуванню прозорих та справедливих інституцій перехідного судочинства для випадків реінтеграції тимчасово окупованих територій, особливо ОРДЛО та Криму. Зокрема, необхідно чітко зафіксувати принципи покарання за воєнні злочини, починаючи від 2014 року (наприклад, злочини проти людяності), та визнання невинними за умовами амністії (наприклад, чи зважатимуть на критерій політичної орієнтації та критерій колабораціонізму).

Кожен із згаданих викликів, як і більшість тих, що виникатимуть під час ретельного планування, необхідно докладно проаналізувати та відобразити в комплексній стратегії реконструкції. Один із початкових кроків – дослідити досвід інших країн та знайти корисні моделі, придатні для використання в українському випадку, а також виявити ті, які можуть бути шкідливими.

Короткі висновки для подальшого аналізування

1. Необхідно дотримуватися правильної послідовності етапів у процесі постконфліктної реконструкції: гарантування безпеки, економічне зростання, а відтак демократичні ініціативи. Ця послідовність не може бути питанням дипломатичних чи політичних торгів. Це аксіома, порушення якої уже призвело до нових ескалацій та неефективних результатів відновлення в низці країн, які пережили війну. На щастя, про плани відновлення згідно з Мінським процесом та про супутні пропозиції на кшталт «плану Мореля» чи «плану Штайнмаєра», що порушували логіку реконструкції, після російського повномасштабного вторгнення можна вже не дискутувати.
2. Важливо докладно проаналізувати досвід післявоєнного відновлення інших країн, щоб виокремити в ньому ті практики та механізми, які доцільно використати в українському випадку.
3. Потрібно сформувати чітку стратегію реконструкції, яка б задовольняла всі умови післявоєнного розвитку й наділяла суспільні інститути необхідним інструментарієм. Цей план важливо випрацювати ще до закінчення війни, щоб уникнути розроблення політики, ґрунтованої на чужих сценаріях, та налаштувати міжнародних партнерів на його реалізацію.
4. Необхідно забезпечити умови для економічного розвитку регіонів з рівним доступом до джерел фінансування. Вкрай важливо створити сприятливі умови для інвестування та дешевого кредитування, забезпечити вільне підприємництво, розвинути наукомісткі та високотехнологічні галузі, а при цьому запобігти виникненню корупційних практик. Ключем для здійснення економічних реформ має стати підтримка освітніх та громадських ініціатив.

[1] Uppsala Conflict Data Program, 2022 (https://ucdp.uu.se/)

[2] Jabareen Y. Conceptualizing “Post-Conflict Reconstruction” and “Ongoing Conflict Reconstruction” of Failed States // International Journal of Politics, Culture, and Society, 2013, Vol. 26 (2), p. 108.

[3] Jabareen Y. Conceptualizing “Post-Conflict Reconstruction” and “Ongoing Conflict Reconstruction” of Failed States // International Journal of Politics, Culture, and Society, 2013, Vol. 26 (2), p. 110.

[4] Galtung J. Peace by Peaceful Means: Peace and Conflict, Development and Civilization. London: Sage Publications, 1996.

[5] Дністрянський С. Нова Держава. Відень-Прага-Львів: Видавництво “Українського скитальця”, 1923, с. 27.

[6] Hantington S. Political Order in Changing Societies. New Haven, Yale University Press, 1968. – 488 p.

[7] Fukuyama F. Liberalism versus state-building // Journal of Democracy, 2007, Vol.18 (3), p. 10.

[8] Mansfield E. D., Snyder J. L. The sequencing “fallacy” // Journal of Democracy, 2007, Vol. 18 (3), pp. 5-10.

[9] Crane C. Peacekeeping, nation-building and stabilization, in Matthews L. J. (ed) Winning the War by Winning the Peace: Strategy for Conflict and Post-Conflict in the 21st Century: Conference report // Fifteenth Annual Strategy Conference Carlisle Barracks, Pennsylvania, April 13-15, 2004, p. 27.

[10] Jabareen Y. Conceptualizing “Post-Conflict Reconstruction” and “Ongoing Conflict Reconstruction” of Failed States // International Journal of Politics, Culture, and Society, 2013, Vol. 26(2, p. 115.

[11] Natsios A. The Nine Principles of Reconstruction and Development // Parameters, 2005, Vol. 35 (3), p. 4-17.

[12] Економіка великої війни – інтерв’ю з Денисом Шмигалем // НВ Бізнес – 4.04.2022 (https://biz.nv.ua/ukr/economics/vtrati-ukrajini-u-viyni-vidnovlennya-eksportu-pensiji-interv-yu-z-denisom-shmigalem-novini-ukrajini-50230827.html)