Автор: Іван Городиський

Тема відшкодування за підсумками збройного конфлікту у міжнародно-правовому контексті пройшла тривалу еволюцію: починаючи від питання про форму реалізації «права переможця», закінчуючи механізмом усунення винною стороною збитків, заподіяних воєнними діями. Показовим у цьому став процес відшкодування збитків, заподіяних Іраком через його вторгнення та окупацію Кувейту в 1990-1991 рр. Міжнародна спільнота не просто визнала право Кувейту та інших потерпілих (держав, фізичних та юридичних осіб) на відшкодування, а й створила з цією метою спеціальний інституційний механізм – Компенсаційну комісію ООН (United Nations Compensation Commission, надалі – Комісія). Успішний результат роботи цього механізму став підтвердженням того, що міжнародна спільнота здатна гарантувати реалізацію права потерпілих від збройної агресії на відшкодування та примусити агресора його виплатити.

Цей механізм може слугувати моделлю, зокрема в деяких аспектах, для процесу відшкодування Україні воєнних збитків, заподіяних агресією Російської Федерації у 2014-2023 рр.

Правові та організаційні засади діяльності Комісії

Компенсаційну комісію ООН було створено відповідно до Резолюції Ради Безпеки №692 від 20 травня 1991 року, прийнятої на підставі глави VII Статуту ООН, які наділяють Раду Безпеки повноваженнями підтримувати міжнародний мир та безпеку. Комісія була адміністративним органом, мандат якої поширювався на врегулювання претензій та призначення компенсаційних виплат потерпілим від вторгнення Іраку в Кувейт. Вона не була наділена судовими функціями, тобто не займалася встановленням вини. Відповідальність Іраку встановила Рада Безпеки ООН, вона ж зобов’язала його здійснити відшкодування, і це рішення було визнане Іраком.

Інституційно Комісія складалася з трьох ключових органів: Керівної ради, Груп уповноважених та секретаріату на чолі з виконавчим секретарем. Важливим елементом функціонування компенсаційного механізму був Компенсаційний фонд ООН (хоч у структуру Комісії він не входив).

Головним органом Комісії стала Керівна рада (Governing Council), яка одночасно мала статус допоміжного органу Ради Безпеки ООН. До її складу входили представники усіх членів Ради Безпеки, а їх ротація відбувалася відповідно до змін в персональному складі Радбезу. Крім того, в роботі Комісії брали участь представники Іраку та Кувейту. Голова і заступники голови Керівної ради обиралися лише із представників, які не були постійними членами Ради Безпеки.

Для ухвалення рішень Керівної ради було потрібно не менше дев’яти голосів, за винятком рішень щодо виплат в Компенсаційний фонд, для ухвалення яких був потрібен консенсус. При цьому представники постійних членів Ради Безпеки ООН не мали права вето, як це є в Раді. На практиці усі 277 своїх рішень Керівна рада ухвалила консенсусом.

Групам уповноважених (Panels of Commisioners) Керівна рада делегувала повноваження розглядати претензії, встановлювати обставини, якими обґрунтовувалася претензія та готувати юридичне обґрунтування рекомендацій, які вони подавали Раді. Кандидатури уповноважених висував Генеральний секретар ООН, затверджувала Керівна рада. Було сформовано 19 груп (panels), до складу яких входили експерти в різних галузях: право, фінанси та бухгалтерський облік, страхування, інженерія, захист довкілля та ін. – з понад 30 країн. Ці групи мали встановити:

1) чи підпадає заявлена шкода під юрисдикцію Комісії, зокрема чи вона була прямим наслідком агресії Іраку щодо Кувейту?

2) якщо так, то чи справді скаржник зазнав цих збитків?

3) якщо так, то чи справді скаржник зазнав збитків на ту суму, яку він заявив? Подати рекомендації щодо суми відшкодування.

Принцип, на якому побудовано цей алгоритм, багато в чому нагадує т.зв. трискладовий тест, який часто застосовується в практиці Європейського суду з прав людини.

Організаційне забезпечення роботи Комісії здійснював секретаріат на чолі з виконавчим секретарем. До його повноважень належало технічне управління Компенсаційним фондом та підтримка роботи Керівної ради і Груп уповноважених. Штат секретаріату сягав у деякі період 300 працівників, які були фахівцями з юриспруденції, фінансів та оцінки збитків. 

До Компенсаційного фонду ООН надходили відсотки від мита на експорт іракської нафти. Саме через нього здійснювалося відшкодування та фінансування адміністративної діяльності фонду.

Процедура розгляду претензій 

Розгляд претензій щодо компенсації здійснювали Групи уповноважених, яким Рада делегувала повноваження щодо встановлення фактів і обґрунтування рішень. 

Усі скарги поділялися на шість категорій:

«А» – фіксована сума для тих, хто був змушений покинути Кувейт або Ірак під час вторгнення в період з 2  серпня 1990 року по 2 березня 1991 року ($2,5 тис. для окремих осіб і $5 тис. для сімей);

«B» – cкарги про серйозні тілесні ушкодження та/або смерть найближчого члена сім'ї ($2,5 тис. для окремих осіб і $5 тис. для сімей). Якщо ці суми були недостатніми, скарги могли бути додатково подані в категорії «C» або «D»;

«C» – індивідуальні претензії на суму менше $100 тис. щодо різних типів збитків (виїзд з Іраку або Кувейту, тілесне ушкодження, душевний біль та страждання, втрата особистого майна, втрата банківських рахунків, акцій та цінних паперів, втрата доходу чи підтримки, втрата нерухомого майна, втрати у бізнесі та будь-які збитки, що не потрапили до інших груп);

«D» – індивідуальні претензії на суму понад $100 тис. за різні збитки (за аналогією з категорією «С»);

«Е» – позови корпорацій, інших приватних юридичних осіб та підприємств державного сектору;

«F» – позови, подані урядами та міжнародними організаціями, в тому числі про компенсацію шкоди, завданої довкіллю. Важливо, що до цієї категорії входили витрати, понесені під час евакуації громадян або при наданні їм допомоги.

Крім того, категорії «E» та «F» були поділені на дев’ять підкатегорій.

Пріоритетними для розгляду і виплати компенсацій були індивідуальні скарги в категоріях «A», «B», «C». За словами останнього голови Керівної ради Майкла Гаффі, «це гуманітарне рішення – зосередити увагу спочатку на термінових індивідуальних вимогах – ознаменувало собою важливий еволюційний крок міжнародної практики…».

Процедура звернення не була прямою: від імені фізичних та юридичних осіб звернення подавали уряди. Від імені осіб, які не могли подати звернення за посередництвом своїх урядів, звернення подавали три установи систем ООН: Програма ООН з розвитку (ПРООН), Управління Верховного комісара ООН у справах біженців (УВКБ ООН) та Агентство ООН у справах палестинських біженців. Кілька скарг було подано прямо від корпорацій.

Загалом Комісія отримала 2,7 млн претензій від 113 скаржників, які представляли інтереси понад 1,5 млн потерпілих. Із них було визнано прийнятними бл. 1,5 млн вимог, а прийом нових претензій будь-яких категорій було зупинено згідно з рішенням Керівної ради від 11 березня 2004 року. Розгляд претензій завершився у 2005 році.

Було передбачено також, що заявники (уряди і міжнародні організації), які подавали претензії від імені потерпілих, могли компенсувати свої витрати шляхом стягнення мита із сум, які присуджувалися і виплачувалися потерпілим. Для скарг категорій «А», «B» і «C» таке мито могло складати до 1,5%, а для скарг категорій «D», «E», «F» – до 3% від присудженої суми.

Процедура розгляду претензій складалася з наступних етапів:

1) реєстрація, оформлення і комп'ютерне шифрування;

2) групування за типами збитків і схожістю обставин і параметрів;

3) розгляд претензії у секретаріаті щодо відповідності формальним вимогам;

4) включення претензій до щоквартального звіту Керівної ради, який надавався урядові Іраку, міжнародним організаціям й іншим урядам, щоб вони за потреби надали власну позицію щодо заявлених претензій;

5) скерування претензій на розгляд відповідним Групам уповноважених разом з відповідями уряду Іраку. Група могла попросити секретаріат організувати для неї проведення інспекції на місці, витребувати додаткові матеріали, провести слухання та ін.;

6) представлення Керівній раді доповіді про претензію, з обґрунтованими рекомендаціями щодо розміру компенсації;

7) Керівна рада могла або затвердити рекомендовану суму компенсації, збільшити чи зменшити її, або ж повернути справу на додатковий розгляд (таке не трапилося жодного разу). Рішення Комісії були остаточними і не підлягали оскарженню.

В ході розгляду було забезпечено принцип змагальності щодо участі Іраку у ньому у різних формах. Іракський уряд міг брати участь у засіданнях Керівної ради, заперечувати проти претензій та подавати відзиви на них, подавати робочі документи до секретаріату. Крім того, представники Іраку мали право зустрічатися з головою Керівної ради, виконавчим секретарем та працівниками секретаріату.

Виплата відшкодування 

Комісія отримала претензій на загальну суму $352 млрд.  За підсумками розгляду, 99,7% претензіям була визнана належною сума $52,4 млрд, тобто 15% від загальної заявленої суми. З них лише бл. $11,4 млрд. було спрямовано на відшкодування індивідуальних претензій, більшу частину – 41 млрд – на відшкодування урядових та корпоративних вимог. Виплати було завершено у лютому 2022 року.

Остаточна картина виплати компенсацій така:

За рахунок Компенсаційного фонду ООН було, крім того, профінансовано адміністративні видатки Комісії за 1991-2002 рр. в розмірі $426 млн.

Відшкодування здійснювалося за рахунок мита на експорт нафти – відсотку від щорічної вартості експорту нафти та нафтопродуктів з Іраку. Розмір мита не був сталим, він періодично переглядався для врахуванням таких факторів, як потреби населення Іраку, обслуговування зовнішнього боргу та стан економіки. Наприклад, у 2015-2017 рр. виплати у Фонд не здійснювалися через важку ситуацію в Іраку, пов’язану з боротьбою з Ісламською державою.

Розмір мита протягом тридцяти років коливався між 0,5 і 30%.

Саме через поступове наповнення Фонду виплата компенсацій була завершена щойно у 2022 році, хоч розгляд претензій завершився у 2005 році.                                                                                                                          

Висновки для України

Успішна робота Компенсаційної комісії ООН є для України важливим прикладом, бо доводить, що організувати стягнення відшкодувань на міжнародному рівні можливо. Крім того, Комісія може слугувати моделлю для створення механізму відшкодування Україні збитків, завданих російської агресією. Повністю продублювати цю модель, однак, буде, скоріш за все, неможливо, адже аналогічна резолюція Радбезу ООН ніколи не пройде через вето Росії та, ймовірно, Китаю.

Проте практичний досвід і результати Компенсаційної комісії ООН слід врахувати при створенні майбутнього механізму відшкодування для України. Зокрема, ідеться про:

• поділ механізму на адміністративну (секретаріат і фонд), політичну (керівна рада) та експертну (групи уповноважених) частини. Це дозволило уникнути надмірної політизації процесу та гарантувати професійність при визначенні прийнятності претензій та сум відшкодування;
• забезпечення об’єктивності процесу відшкодування через анонімізацію даних скаржників;
• пріоритетність розгляду скарг фізичних осіб перед скаргами урядів і юридичних осіб (корпорацій) та ін.

Водночас окремі аспекти викликають застереження, зокрема стосовно розтермінування виплат. Оскільки масштаби відшкодування Україні будуть у багато разів більші, ці терміни можуть виявитися ще довшими. З іншого боку, значно вищий рівень цифровізації, ніж той, що був у період діяльності Комісії, може мати позитивний вплив на швидкість роботи механізму відшкодування для України.

Слід ретельно проаналізувати досвід Комісії в аспекті доступу потерпілих до процедури розгляду: чи він має бути прямим чи опосередкованим – у формі подання через уряди, як це було для більшості претензій потерпілих від дій Іраку. Усі ці та інші аспекти слід брати до уваги і ретельно зважувати при формуванні структури та процедур механізму відшкодування для України незалежно від того, на яких юридичних підставах його буде створено.

Матеріал підготовано за підтримки Міжнародного фонду "Відродження" у рамках проєкту "#Compensation4UA/Відшкодування воєнних збитків для України. Фаза ІІ: забезпечення ефективності механізмів національному і міжнародному рівні".