Автор: Іван Городиський 

22 травня 2023 року в дію вступає Закон України «Про компенсацію за пошкодження та знищення окремих категорій об’єктів нерухомого майна внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією Російської Федерації проти України» (далі – Закон від 23 лютого 2023 року). Прийняття Закону стало першим законодавчим кроком для запровадження реальних механізмів відшкодування збитків потерпілим внаслідок російської агресії на національному рівні. 

Водночас слід мати на увазі, що він не є універсальним інструментом для розв’язання усіх проблем, пов’язаних із відшкодуванням збитків, і стосується лише нерухомого майна. І хоча він справді є важливим кроком на шляху до врегулювання механізмів відшкодування на національному рівні, низку його недоліків доцільно виправити, щоб забезпечити справедливе і повне відшкодування.

Історія законодавчого регулювання відшкодування воєнних збитків в Україні

Верховна Рада займалася питанням відшкодування воєнних збитків ще до повномасштабного вторгнення, і першою пропозицією з цього приводу став законопроєкт №5177 від 01 березня 2021 року «Про захист права власності та інших речових прав осіб, постраждалих внаслідок збройної агресії». Хоча у ньому прямо не йшлося про збитки заподіяні агресією РФ, очевидно, що саме події після 2014 року стали приводом для розробки цього законопроєкту, причому в ньому вже було враховано правозастосовний досвід, сформований протягом цього періоду.

Автори законопроєкту №5177 пропонували гарантувати особам право на відшкодування і зобов'язати державу вживати заходів щодо захисту та відновлення їхніх прав. У ньому було передбачено дві форми відшкодування: реституція (як пріоритетна форма) та компенсація, — а також створення Державного реєстру майна, знищеного, пошкодженого та втраченого внаслідок збройної агресії. Попри те, що цей законопроєкт пройшов тривале парламентське та експертне опрацювання, а в лютому 2022 року його було включено до порядку денного Верховної Ради, після повномасштабного вторгнення РФ стало зрозуміло, що треба розробляти новий закон. 

Нові законодавчі ініціативи у цій сфері з’явилися невдовзі після початку агресії. Зокрема, 24 березня 2022 року було зареєстровано законопроєкт №7198, який ми розглянемо детально, а 17 травня 2022 року — законопроєкт №7385 «Про відшкодування шкоди, завданої потерпілому внаслідок збройної агресії Російської Федерації». Останній законопроєкт передбачав можливість відшкодування як фізичним, так і юридичним особам, а також відшкодування як моральної, так і матеріальної шкоди. Йшлося в ньому і про створення спеціального інституційного механізму — Фонду відшкодування шкоди, завданої потерпілому внаслідок збройної агресії, а також Державного реєстру потерпілих внаслідок збройної агресії. 

У аналітичній доповіді Центру Дністрянського «Відшкодування для України: моделі, перспективи, виклики», опублікованій у лютому 2023 року, ми прогнозували, що — попри імовірність внесення Президентом або Кабінетом міністрів цілком нового комплексного законопроєкту — «найреалістичнішим видається ухвалення законопроєкту №7198, оскільки його авторами є представники більшості в українському парламенті.

Зміст і головні положення Закону від 23 лютого 2023 року

Законопроєкт №7198 Верховна Рада України ухвалила 23 лютого 2023 року. Його предметом є відшкодування збитків, заподіяних знищенням чи пошкодженням житлового фонду. У ньому, зокрема, визначено коло осіб, які можуть претендувати на відшкодування, черговість отримання компенсації; способи і порядок звернення по компенсацію та способи її виплати; ішлося про створення Державного реєстру пошкодженого майна та ін. 

На пропозицію парламентського Комітету з питань економічного розвитку, Закон було доповнено положеннями про створення Державного реєстру майна, пошкодженого та знищеного внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією Російської Федерації проти України (далі — Реєстр пошкодженого та знищеного майна). Враховуючи значення цього Реєстру, а також обсяг присвячених йому в Законі положень, вони будуть проаналізовані у наступній публікації.

На отримання компенсації, згідно із ст. 2, можуть претендувати як фізичні особи (власники, замовники та інвестори будівництва, члени кооперативів та їх спадкоємці), так і юридичні особи (ОСББ, управляючі компанії, кооперативи). При цьому пріоритет надається учасникам бойових дій, мобілізованим, багатодітним сім’ям та інвалідам І та ІІ груп (ст. 9). Із кола суб'єктів, які можуть претендувати на відшкодування, виключаються підсанкційні особи та особи, засуджені за злочини проти національної безпеки, і їхні спадкоємці.

Об'єктами відшкодування можуть бути як пошкоджені, так і знищені об’єкти житлової нерухомості. У випадку пошкодження майна передбачається, що компенсація має на меті відбудову пошкодженого об’єкта (ст. 10), а у випадку знищення об’єктів — фінансування будівництва об’єкта нерухомості або ж фінансування купівлі нового через надання житлового сертифіката (ст. 8).

Відповідальними за вирішення питань щодо надання компенсації мають стати спеціальні Комісії з розгляду питань щодо надання компенсації за знищені об’єкти нерухомого майна, створені органами місцевого самоврядування або ж військово-цивільними адміністраціями. Потерпілі мають звертатися до них із заявами про компенсацію в електронній (через портал ДІЯ) чи паперовій (через ЦНАПи) формі, долучаючи до заяви документи, що підтверджують право власності, та докази руйнування.

Як джерела для відшкодування, відповідно до ст. 13 Закону, розглядаються:

1) кошти державного бюджету (у тому числі Фонду відновлення майна та зруйнованої інфраструктури, Фонду ліквідації наслідків збройної агресії) та місцевих бюджетів;

2) кошти міжнародних фінансових організацій, інших кредиторів та інвесторів;

3) міжнародна технічна та/або поворотна чи безповоротна фінансова допомога;

4) репарації або інші стягнення з Російської Федерації;

5) інші джерела, не заборонені законодавством України.

Детальні методики та порядок обчислення розміру компенсації, її надання та ін. мають бути визначені в Порядку надання компенсації за пошкоджене майно, затвердженому Кабінетом Міністрів (ст. 8). 

У разі позитивного рішення про отримання компенсації за знищене майно отримувач компенсації укладає договір про відступлення державі чи територіальній громаді права пред’являти Росії вимоги щодо відшкодування збитків (ст. 8). Цікаво, що процедура отримання компенсації за пошкоджені об’єкти не містить такої норми (ст. 10).

Висновки і рекомендації

Прийняття Закону від 23 лютого 2023 року є важливим кроком для правового регулювання відшкодування воєнних збитків в цілому, хоч його предмет і обмежується лише компенсацією шкоди житловому фонду. Цим зроблено поштовх подальшій законодавчій розробці питань відшкодування — іншим категоріям осіб та за збитки, заподіяні іншим видам майна. А міжнародна спільнота отримала сигнал, що Україна активно працює не лише на зовнішньополітичній арені, а й робить практичні кроки для створення механізмів компенсації на національному рівні.

Водночас положення Закону містять низку проблемних моментів, які потребують розв’язання. Зокрема:

1. Згідно із Законом, компенсації підлягає майно, знищене або пошкоджене після 24 лютого 2022 року. Виникає питання щодо майна, знищеного і пошкодженого в період з 2014 по 2022 рік. Збір доказів та інших документів, що стосуються цього періоду, може бути складнішим, ніж за час після 2022 року. Та навіть якщо згодом ці питання будуть розв’язані в рамках окремого порядку відшкодування, потерпілі у цей період опиняються в гіршому становищі, ніж ті, що постраждали після 24 лютого 2022 року. 

До того ж не слід забувати, що Україна наполягає на політичному і юридичному визнанні факту, що агресія РФ розпочалася у 2014 року, а підхід, застосований у Законі, немовби ігнорує цю позицію. 

2. Перелік фізичних осіб, які можуть претендувати на відшкодування, обмежений громадянами України. Це дискримінаційна умова, оскільки вона виключає можливість звернення за відшкодуванням іноземців та апатридів, які є власниками знищеного чи пошкодженого майна, його інвесторами чи спадкоємцями власників. Міжнародна практика визнає право усіх постраждалих, незалежно від громадянства, претендувати на відшкодування заподіяних війною збитків. Наприклад, при відшкодуванні Іраком збитків за вторгнення в Кувейт, компенсацію отримали громадяни 97 держав-членів ООН та Палестини.

3. Явно недостатнім є термін подання звернення: протягом воєнного стану і 1 рік після його завершення (ст. 4). У першій редакції він становив 90 днів і був збільшений в ході обговорення законопроєкту до одного року після закінчення воєнного стану, але цього, мабуть, не завжди буде недостатньо. Особи не завжди зможуть у такий термін отримати доступ до власного нерухомого майна, і на це можуть існувати серйозні причини: замінування території, знаходження на лінії розмежування, тимчасовий контроль території з боку агресора та ін. Ці обставини можуть бути визначені законом як виняткові підстави для збільшення цього терміну або ж врегульовані в інший спосіб.

4. Проблемою є і відсутність визначення конкретних термінів надання компенсації потерпілим і терміну завершення процесу компенсації в цілому. Очевидно, що процес відшкодування воєнних збитків є тривалим і в даний момент складно прогнозувати операційне навантаження на інституційний механізм компенсації і час, необхідний для обробки та розгляду всіх заяв про відшкодування. Однак відсутність часових орієнтирів, з одного боку, може суттєво розтягнути цей процес, а з іншого — дезорієнтувати потерпілих щодо моменту отримання компенсації.

5. Закон не передбачає адміністративної процедури оскарження рішень Комісій, а в разі незгоди з ними пропонує звертатися до суду (ст. 11). Цей підхід, з одного боку, створює для потерпілих додаткові юридичні й фінансові тягарі (судові збори, витрати на правову допомогу), з другого — збільшує навантаження на судову систему в цілому.

Створення можливості звертатися у вищий адміністративний орган зі скаргою на рішення Комісії зробило б адміністративну процедуру відшкодування більш завершеною і повноцінною, а крім того, це відповідало б міжнародній практиці у підході до відшкодування воєнних збитків.

6. Закон, попри те, що пройшов тривалу парламентську процедуру, містить низку недоліків технічного характеру, зокрема в різних статтях закону фігурують різні варіанти одного і того ж документу. В одному випадку Кабінет міністрів має затвердити «Порядок надання компенсації за пошкоджене/знищене майно», а в другому — «Порядок надання компенсації за знищені об’єкти нерухомого майна». Такого роду неточності можуть утруднити розробку, прийняття та застосування цього «Порядку».

7. З політичної точки зору дискусійним є визначення широкого переліку джерел відшкодування, який включає в себе не тільки репарації з боку РФ. З одного боку, права потерпілих справді необхідно захищати якомога швидше, відшкодовуючи їм вартість втраченого житла. Однак важливо, щоб така компенсація здійснювалася з відповідного джерела, інакше може дійти до змішування понять "відшкодування і "відновлення після збройного конфлікту". Відшкодування повинно здійснюватися саме за кошти РФ, а не з якихось інших джерел.

Це не означає, що слід відмовитися від використання інших джерел. Однак, мабуть, варто створити механізм для чіткого розмежування процесів "відшкодування" і "відновлення" та визначення для них відповідного джерела фінансування. Цим міг би займатися, наприклад, спеціальний фонд, який залучав би кошти держбюджету та міжнародних донорів під гарантії їх майбутнього повернення за рахунок репарацій з РФ. Можна передбачити й інші способи функціонування  такого механізму.

Підсумовуючи, можна позитивно оцінити початок процесу врегулювання питання відшкодування воєнних збитків в Україні. Зараз на розгляді Верховної Ради перебувають проєкт Постанови №9280 від 08 травня 2023 року «Про особливості законодавчого врегулювання засад забезпечення компенсацій для жертв збройної агресії Російської Федерації проти України» та законопроєкт «Про основні принципи забезпечення компенсацій для жертв збройної агресії Російської Федерації» №9279 від 08 травня 2023 року. Це свідчить про те, що законодавчий процес у цьому напрямку триває.

Однак ті проблемні питання, які піднято вище, доцільно розв’язати у середньостроковій перспективі. Це необхідно для створення ефективних механізмів захисту прав потерпілих від російської агресії і підвищення довіри до процесу відшкодування та його прозорості в цілому.

Матеріал підготовано за підтримки Міжнародного фонду "Відродження" у рамках проєкту "#Compensation4UA/Відшкодування воєнних збитків для України. Фаза ІІ: забезпечення ефективності механізмів національному і міжнародному рівні".