Автор: Дмитрій Петришин

У травні 2025 року The Justice Initiative, що є частиною Open Society Foundations, опублікувала доповідь, присвячену аналізу потенційних правових шляхів використання заморожених активів Центрального банку Росії для виконання рішень Європейського суду з прав людини (надалі - ЄСПЛ) у справах, які стосуються порушень Росією Європейської конвенції з прав людини (надалі - ЄКПЛ) на тимчасово окупованих територіях України у 2014–2022 роках.

У звіті досліджується стан виконання рішень ЄСПЛ, а також чинне законодавство Бельгії, Франції та Великої Британії в частині визнання іноземних судових рішень і застосування норм щодо суверенних імунітетів, які є ключовим бар’єром для конфіскації заморожених російських активів.

Йдеться про близько $300 млрд, знерухомлених унаслідок санкцій ЄС, запроваджених у 2022 році, з яких близько €200 млрд розташовані в бельгійському центральному депозитарії Euroclear. Бельгія, за оцінками, зберігає найбільшу частину цих коштів — близько 66 млрд євро. У Франції було заморожено близько 1,35 млрд євро. Обсяги в юрисдикції Великої Британії не розкриваються, однак згідно з інформацією, яка фігурує в медіа, ця сума може сягати близько £26 млрд[1].

Зміст пропозиції

Щодо ЄСПЛ

Автори звіту фактично виводять тему конфіскації активів Центробанку РФ на перетин двох напрямків: дискусії щодо майбутнього міжнародного компенсаційного механізму та питань виконання рішень ЄСПЛ. Підхід звіту полягає у формулюванні альтернативної, паралельної правової рамки, яка відкриває шлях до застосування примусового виконання вже винесених або майбутніх рішень ЄСПЛ, особливо з огляду на системну відмову Росії виконувати свої міжнародні зобов’язання.

Згідно зі статтею 58(2) ЄКПЛ, попри вихід Росії з Ради Європи, вона залишається відповідальною за порушення, вчинені до 16 вересня 2022 року. Автори звіту слушно вказують: “Росія навряд чи надасть цим жертвам будь-яку форму відшкодування за завдану шкоду, включаючи фінансову компенсацію, необхідну їм для відновлення життя”. Комітет міністрів Ради Європи, на якому формально лежить обов’язок нагляду за виконанням рішень ЄСПЛ, не має реальних інструментів примусу — крім політичного тиску через резолюції та заклики. Таким чином, виконання рішень ЄСПЛ перетворюється на політичне, а не правове питання.

Йдеться про міждержавні справи: Україна проти Росії (VIII) — № 55855/18; Україна проти Росії (IX) — № 10691/21; Україна та Нідерланди проти Росії (X) — № 11055/22, Україна проти Росії (щодо Криму) — № 20958/14 та 38334/18, а також понад 9200 індивідуальних заяв, що тематично перетинаються з ними. Станом на січень 2025 року сукупна сума боргу Росії за невиконаними рішеннями ЄСПЛ становить приблизно 2,85 млрд євро з урахуванням відсотків за прострочення, і буде зростати із новими рішеннями.

У відповідь на це Комітет міністрів закликав Раду Європи розробити нові стратегії, спрямовані на ефективне забезпечення виконання рішень ЄСПЛ у справах проти Росії.

Національні правові рамки

Автори звіту фокусуються на можливостях реалізації таких рішень у трьох юрисдикціях — Бельгії, Франції та Великій Британії. Основними ж перепонами, які виникають на шляху, є процедури визнання цих рішень та суверенні імунітети. 

Автори зазначають, що в усіх трьох країнах національний суд повинен спочатку визнати рішення ЄСПЛ виконавчим документом для відповідної юрисдикції. Таке визнання підлягає певним вимогам, але зазвичай не переглядає зміст рішення. Прецедентної практики щодо винятків із процесу визнання теж не існує у жодній із країн, а більшість дослідників права у Бельгії та Франції погоджуються, що рішення ЄСПЛ не звільняються від цього процесу визнання, але водночас є непевність, чи рішення ЄСПЛ підпадають під такі ж самі процедури. Якщо процедура визнання буде успішною, питання імунітету від примусового виконання все ще може блокувати конфіскацію активів Центрального банку Росії. 

Разом з тим, автори визначили певні механізми, які потенційно можуть бути застосовані:

Бельгійське законодавство дозволяє національним судам визнавати рішення Суду справедливості Європейського Союзу (надалі - Суд ЄС) за допомогою спрощеної процедури визнання, яка лише оцінює автентичність рішення, і можна стверджувати, що ця процедура може застосовуватися також до рішень ЄСПЛ.

У Великій Британії, навпаки, застосовуються норми загального права щодо визнання іноземних судових рішень, якщо немає законодавчої перешкоди. Таким чином, суди ймовірно можуть застосовувати ці правила до рішень ЄСПЛ. У випадку, якщо будуть застосовані норми загального права, необхідні вимоги щодо визнання ймовірно будуть виконані. Якщо-ж правила загального права не будуть застосовані, доведеться вести пошук інших підстав для виконання цих рішень ЄСПЛ, які зроблять визнання можливим. Попередніх судових прецедентів щодо жодного з цих сценаріїв немає.

Щодо суверенних імунітетів, то попри те, що в усіх країнах норми щодо державного імунітету відповідають міжнародному праву, при цьому автори звіту наводять деякі винятки, які можуть бути використані.

Наприклад, у Бельгії судовий кодекс допускає обмеження суверенного імунітету у випадках, коли йдеться про застосування імперативних норм міжнародного права. Автори припускають, що обов’язковість рішень ЄСПЛ як частини міжнародного зобов’язання держави-учасниці Конвенції може розглядатися у цій категорії, що створює потенційне вікно можливостей для конфіскації.

Закон Великої Британії про державний імунітет поширює юрисдикцію судів щодо визнання рішень, якщо держава-боржник погодилася на це. Можна стверджувати, що згода Росії на юрисдикцію ЄСПЛ при підписанні ЄКПЛ могла кваліфікуватися як відмова від свого юрисдикційного імунітету.

Що ж до імунітету від примусового виконання, автори вказують на наявність потенційної можливості реалізації рішень міжнародних судів проти Росії без застосування звичайного режиму державного імунітету (прецедент Міжнародного Суду ООН у справі Corfu Channel). Утім, у контексті британського права серйозним бар’єром залишається доктрина Foreign Act of State, яка обмежує перегляд дій іноземної держави у британських судах. Автори пропонують можливу стратегію обходу цієї доктрини через посилання на public policy exceptions — норми міжнародного права імперативного характеру (jus cogens), обов’язкові для Великої Британії, такі як заборона агресії. 

У Франції підстав для конфіскації активів менше. Закон передбачає можливість зняття імунітету лише щодо активів, що використовуються для діяльності за нормами приватного права, і лише якщо ці активи перебувають на рахунках від імені самого центрального банку, а не від імені держави. Автори визнають обмеженість цього шляху.

У підсумку автори звіту обґрунтовано погоджуються, що чинне законодавство містить значну невизначеність, яка перешкоджає ефективному виконанню рішень ЄСПЛ. У зв’язку з цим вони пропонують внести нормативні зміни, зокрема шляхом запровадження спрощеної процедури визнання таких рішень, подібної до тієї, що вже застосовується у Бельгії щодо рішень Суду ЄС. Запровадження механізму автоматичного визнання рішень ЄСПЛ без необхідності судового провадження могло б дозволити обійти питання застосування державного імунітету від юрисдикції.

Крім того, автори звертають увагу на потенціал нового міжнародного договору щодо створення Міжнародної комісії з розгляду претензій (Claims Commission), як наступного після Реєстру збитків елементу міжнародного компенсаційного механізму, щодо якого наразі ведуться переговори. Вони пропонують, щоб цей договір містив положення, згідно з яким держави-учасниці визнаватимуть рішення ЄСПЛ як такі, що підлягають примусовому виконанню у національних юрисдикціях без потреби в будь-якій додатковій процедурі. За умови, що відповідна претензія була підтримана комісією, така модель могла б бути застосована до всіх держав-членів Ради Європи. Це, у свою чергу, відкрило б шлях до системного виконання рішень ЄСПЛ та сприяло б забезпеченню ефективного захисту прав жертв агресії Росії проти України.

Переваги та ризики:

З огляду на те, що Росія, ймовірно, ніколи добровільно не виконає відповідні рішення, ефективність ЄСПЛ у подібних ситуаціях залишається істотно обмеженою. Це створює об’єктивну потребу у переосмисленні чинного механізму виконання рішень Суду. У цьому контексті запропоновані ініціативи постають як своєчасна та, можливо, одна з найбільш перспективних спроб впровадження нових підходів до гарантування справедливості, особливо у справах, що стосуються масових і системних порушень.

Загалом підхід конфіскації активів для виконання рішень ЄСПЛ зосереджується на компенсації саме жертвам, а не державі, що безперечно гратиме на користь при адвокації пропонованих підходів, особливо для країн, де права і життя людини є фундаментальною цінністю, особливо зважаючи на побоювання деяких країн передавати заморожені кошти на фінансування оборонних ініціатив. Крім того, подібне лобіювання ґрунтується не лише на абстрактних показниках чи загальній статистиці, а на конкретних фактах та історіях постраждалих, чиї життя перебувають у стані невизначеності та очікування справедливості. 

Включення механізму визнання рішень ЄСПЛ до договору про створення Компенсаційної (Претензійної) комісії для України може стати перспективним, однак малоймовірним рішенням, хоча ця ідея має й іншу сторону. Такі зміни давно назріли й заслуговують на системний підхід на рівні ЄКПЛ — особливо з огляду на те, що Комітет міністрів вже закликав шукати нові шляхи виконання рішень стосовно Росії. З іншого боку, внесення змін до тексту ЄКПЛ — це складний і тривалий процес, що вимагає консенсусу серед усіх держав-учасниць. Тому договірне вирішення у межах компенсаційного механізму виглядає більш процедурно реалістичним. Навіть якщо воно є ad hoc-рішенням, воно здатне створити прецедент і, що найважливіше, принести користь Україні та постраждалим уже зараз.

Так само, відсутність прецедентної практики суттєво ускладнює просування ініціативи, адже її реалізація потребуватиме достатньо широкої політичної та юридичної підтримки, щоб країни наважилися на практичні зміни. Крім того, невизначеність результатів ускладнює прогнозування наслідків таких рішень, що додатково стримує дії держав.

Також існують побоювання, що суди у різних державах-учасницях ЄКПЛ відступатимуть від суверенних імунітетів, посилаючись на таке рішення та тлумачачи його у необхідний спосіб. Водночас ситуація, в якій перебуває наддержавний судовий орган, виконання рішень якого не забезпечуються міцним механізмом, а відтак держави дозволяють собі ігнорувати рішення роками, теж є тривожною, тим паче у часи, які вимагають нових рішень.

Загалом ця ідея залишається досить невизначеною через відсутність однозначного тлумачення застосовного права в окремих державах, а також через відсутність єдиної позиції експертів: існують вагомі аргументи як на користь, так і проти її реалізації. Це стосується усіх етапів процесу — від визнання рішень до примусового виконання із подоланням імунітетів. Враховуючи це, очевидно, що подолання цих перешкод потребуватиме політичного рішення як на національному рівні окремих держав, так і на рівні Ради Європи.

Висновки

Пропозиції, висловлені в звіті The Justice Initiative, є перспективною концепцією для подолання існуючих правових бар’єрів як для конфіскації, так і для виконання рішень ЄСПЛ проти Росії. У той же час виклики залишаються значними — як на рівні міжнародного права, так і політичного середовища, однак надані рекомендації окреслюють реалістичні сценарії застосування інструментів примусового виконання.

Одним із можливих напрямків є реалізація першого прецеденту у юрисдикції, яка вже має відносно сприятливі умови — передусім у Бельгії чи Великій Британії. Створення такого прецеденту відкриє шлях для наслідування іншими країнами.

Порівняно привабливішим для практичної реалізації виглядає варіант інтеграції механізму визнання рішень ЄСПЛ до майбутнього міжнародного договору про компенсаційну комісію. Відсутність подібної прецедентної практики не має бути перешкодою, оскільки попередній досвід інших компенсаційних механізмів демонструє, що всі вони були унікальними — жоден із них не функціонував на основі ідентичних інструментів. 

Наприклад, Компенсаційна комісія ООН (UNCC) після війни в Перській затоці працювала під егідою Ради Безпеки ООН і мала доступ до іракських нафтових доходів; Ірано-Американський трибунал (Iran–US Claims Tribunal, IUSCT) діяв на основі двосторонніх домовленостей в рамках Алжирських угод; а Еритрейсько-Ефіопська комісія (EECC) мала строго арбітражний мандат без виконавчих повноважень. Їхня архітектура завжди відображала специфіку конкретної геополітичної ситуації та доступних ресурсів на момент створення. 

У випадку з російською агресією є всі необхідні складові для реалізації такого підходу: агресор, що грубо порушує імперативні норми міжнародного права (jus cogens); обґрунтована підстава для конфіскації активів у формі контрзаходів; чинні рішення наднаціонального судового органу — ЄСПЛ; і, що ключове, — наявність заморожених російських активів. Відтак, міжнародна спільнота має всі необхідні елементи для впровадження цього інструментарію як частини майбутнього міжнародного компенсаційного механізму.

Однак включення цього механізму у договір про створення Компенсаційної (Претензійної) комісії для України видається малоймовірним у зв’язку зі складністю переговорного процесу в цілому. Цей аспект може лише затягнути і ускладнити переговорний процес.

Для реалізації запропонованих авторами звіту підходів потрібна політична воля. Ми вже бачимо, як обережно і повільно, але змінюється позиція в сторону пошуку рішучих механізмів на прикладі сигналів готовності партнерів до більш рішучих дій (як-от рішення суду в Норвегії, зміна підходу Німеччини, або заклик Комітету міністрів РЄ до пошуку нових механізмів), що свідчить про настання поворотного моменту в питанні виконання міжнародних рішень.

Реалізація пропонованої стратегії потребує спільних зусиль урядів, міжнародних організацій та громадянського суспільства. Водночас вона має потенціал не лише посилити відповідальність за агресію, а й зміцнити міжнародний правопорядок і ефективність системи захисту прав людини.

Матеріал підготовлено за підтримки Міжнародного фонду "Відродження" у рамках проєкту «#Compensation4UA/Відшкодування воєнних збитків для України. Фаза V: проміжні репарації для постраждалих від російської агресії проти України – вивчення підходів, потреб та рішень».

[1] Див. Катерина Шумило Падіння Лондонграда. NV. №1 (390). Березень 2025 р. С. 83.