Автор: Катерина Подгорська

Ізраїль є особливим випадком швидкого зростання молодої держави, створеної після закінчення війни. На перший погляд, стрімкий розвиток Ізраїлю після 1948 року є парадоксальним, оскільки країна має достатньо несприятливе геополітичне становище, недружніх держав-сусідів та постійну загрозу війни, що змушує зберігати великі видатки на озброєння та оборону. З іншого боку, Ізраїль є одним із найбільших реципієнтів фінансової допомоги від США, однак при цьому не впадає у тотальну залежність від донора. Для нас, у контексті війни з Росією, особливо цікаво побачити, як Ізраїль, будучи дуже мілітаризованою країною та зберігаючи постійну готовність до бойових дій, використовує іноземну допомогу; як зберігає лояльність США, що перетворюється на стабільну фінансову підтримку, та як при цьому зберігає суверенітет та незалежність у прийнятті зовнішньополітичних рішень.

1. Передумови для фінансової підтримки Ізраїлю

У 1948 році, коли було проголошено створення держави Ізраїль, розпочалася і Перша арабо-ізраїльська війна (1948-1949). Разом із необхідністю фінансування війни, додавалися і проблеми з прийняттям мігрантів та забезпеченням базових потреб населення. При цьому, Ізраїль якраз переживав етап створення перших державних інституцій. Коли у 1949 році було досягнуто угоди про припинення вогню, Ізраїль розпочав так звану “політику аскетизму”, що полягала у значному скороченні видатків та жорсткому державному регулюванні цін і розподілу товарів першої необхідності. Водночас, у цей час населення Ізраїлю подвоїлося за рахунок більш ніж 345 тис. мігрантів, які прибули до країни до кінця 1951 року. У 1952 році було запроваджено так звану “Нову Економічну Політику” (НЕП), що передбачала послаблення контролю над цінами та поступове фіскальне та монетарне скорочення. Однак, НЕП призвела до стагнації ізраїльської економіки. Зростання ВВП на душу населення скоротилося до -0,1% порівняно з 11% у 1951 році, а інфляція зросла до 58% у порівнянні з 14% у попередньому році. Водночас, частка експорту від ВВП зросла, а безробіття  знизилося на понад 5%[1]. Активне заохочення міграції також було припинене для того, аби населення, яке прибуло, мало можливість краще асимілюватися та закріпитися у країні[2]. При цьому протягом усього цього часу Ізраїль постійно брав участь у військових діях у регіоні, що вимагало постійного фінансування. Оскільки Ізраїль був важливою точкою впливу на Близькому Сході, США були зацікавлені у тому, щоб Ізраїль, маючи оборонні потужності, міг забезпечувати спокійну ситуацію у регіоні. Саме тому наприкінці Першої арабо-ізраїльської війни президент Труман схвалив надання позики Ізраїлю у розмірі 135 млн. доларів США. Це розглядалося як засіб підтримки миру в країні та регіоні[3] [2].

2. Фінансова допомога від США та її використання  Ізраїлем

З 50-х років фінансова підтримка США тільки зростала. І на це були причини: окрім постійного тягаря фінансування військових дій, економіка Ізраїлю в середині минулого століття не давала надій на зростання. Так, у 1952 році ВВП на душу населення складало тільки 26% від показника в США, а основу для ізраїльського експорту складали сировинні продукти (цитрусові, алмази), та продукти легкої промисловості[4]. На той момент перспективи для розвитку технологій чи виробництва продуктів з високою доданою вартістю не було. Вливання капіталу мало два основні формати: надання з боку США грантів та кредитів, а також продаж облігацій держави Ізраїль за кордоном (також здебільшого в США). При цьому, у 1952 році було підписано Угоду про репарації між Німеччиною та Ізраїлем, що також збільшило прибутки в ізраїльський бюджет. Перший раунд надання грантів був завершений у 1959 році, після цього США в основному надавали Ізраїлю позики. З 1949 по 1973 роки розмір американської допомоги склав понад 3 мільярди доларів, що ставить Ізраїль на перше місце серед всіх держав, які отримали фінансову підтримку від США після Другої світової війни[5]. Однак, на що були спрямовані кошти, надані у рамках американської допомоги?

Марта Венґер у своїй інфографіці для Middle East Report[6] від 1990 року проілюструвала основні напрямки фінансової підтримки США та їхню вартість для американських платників податків:

• угода про закупівлю американцями ізраїльського озброєння та військового спорядження. Венґер наводить дані, що “Пентагон витратив більше, щоб купити ізраїльські військові продукти в 1989 році, ніж саме міністерство оборони Ізраїлю: з 9,4 млн доларів  у 1983 році до щонайменше 350 млн доларів у 1989”;
• побудова американських потужностей в Ізраїлі (наприклад, військових складів) та інвестиції у великі інфраструктурні проєкти;
• участь у проєктах розробки обзроєння (наприклад, проєкт протитактичної балістичної ракети Arrow);
• знижки на закупівлю літаків та засобів протиповітряної оборони (наприклад, закупівля винищувачів F-16);
• спонсорування побудови лікарень та навчальних закладів. Венґер вказує, що з 1978 до 1990 року 19 ізраїльських шкіл та лікарень отримали фінансування зі США, а це більше, ніж у будь-якій іншій країні.

Активна підтримка Ізраїлю з боку США присутня і донині. Це стало можливим у першу чергу через дуже потужне ізраїльське лобі в американському уряді. Американсько-ізраїльський комітет громадських зв’язків існує з 1963 року, налічує близько 100 000 членів та є однією з найбільш впливових організацій в США. Саме діяльності цієї організації приписується утримання ізраїльсько-американських відносин на сталому рівні та постійне постачання фінансової підтримки з боку США.

Однак, деякі дослідники вважають, що відносна економічна стабільність Ізраїлю при його несприятливих геополітичних умовах та активне зростання у 50-60-х роках минулого століття пов’язане не тільки з масштабним вливанням іноземних коштів. Анна-Маріель Зімерман у своїй книзі “US Aid to Israel: Developmental Bargain”[7] вказує на те, що виміряти реальний вплив фінансової допомоги США на різні аспекти економіки Ізраїлю дуже складно. Адже зазвичай пакети допомоги від американців збігалися зі змінами в економічній політиці Ізраїлю, що у результаті трансформувалися у ріст економіки держави. Авторка вказує, що нарощування потужності та позитивні соціальні наслідки збігаються з періодом отримання допомоги від США, однак, завдяки нерозподільній (non-distriburive) економічній політиці Ізраїлю, зростання держави продовжувалося і тоді, коли цієї допомоги було менше. А трансфери та позики від США у такому випадку були радше акселератором, але не рушієм зростання.

Ядром економічної політики Ізраїлю після 1948 року було інвестування коштів із допомоги США у великі інфраструктурні проєкти, які, після їх завершення, будуть приносити прибуток самому Ізраїлю. Що цікаво, гроші вливалися в основному в компанії, що перебували у державній власності та у проєкти, які ініціювалися та здійснювалися державою. При цьому, говорячи про розвиток інфраструктурної та технологічної галузі, важливо звернути увагу на те, що на початках це не були традиційні R&D проєкти. Станом на 1965 рік, витрати на R&D становили всього 1% від ВВП, що було одним із найнижчих показників для індустріалізованих економік. Однак саме розвиток військових технологій став рушієм для розвитку інновацій у майбутньому. Наприклад, перший комп’ютер ізраїльського виробництва був розроблений державною компанією Israel Aircraft Industries у 50-х роках. З часом у сфері військових технологій почало з’являтися все більше приватних компаній[8]. Важливо, що для Ізраїлю, який стартував як держава, економіка якої спиралася на експорт сировини, було необхідно перебудувати свою економіку, аби могти продавати світу більш “дорогі” продукти - наприклад, технології та інновації. Окрім того, що це впливає на зростання економіки, такий підхід допомагає підвищувати цінність та впливовість держави на регіональному та глобальному рівні. В контексті України після війни це також може бути релевантно.

Пізніше країна перейшла на розподільчу політику, і почала використовувати фінансову підтримку на умовне “проїдання” - підвищення заробітних плат держслужбовців, субсидії, соцвиплати, розбудова поселень тощо. Також, оскільки Ізраїль мав змогу використовувати частину коштів від США на закупівлю озброєння у ізраїльських виробників, стимулювався і оборонний сектор. Можна погодитися із Зімерман, що без фінансової допомоги США Ізраїль не зміг би так швидко розвиватися у технологічному і військовому напрямках. Однак важливий вплив на цей розвиток мав ефективний розподіл надходжень, що у підсумку продукувало вільні кошти для подальших незалежних проєктів.

Така модель переходу від нерозподільної до розподільної моделі економіки дала можливість Ізраїлю побудувати особливий вид стосунків із США. Завдяки інвестуванню у проєкти, які давали прибуток, Ізраїль поступово ставав менш фінансово залежним від США, а в результаті – менше залежав від американців у процесі прийняття зовнішньо-політичних рішень. Традиційні міцні зв’язки між донором і реципієнтом поступово послаблювалися, що зробило Ізраїль радше партнером США, ніж залежною державою. І це помітно з минулих рішень Ізраїлю щодо початку військових дій у регіоні попри те, що США висловлювали негативну позицію щодо дій ізраїльської сторони.

3. Рекомендації для України

Повністю переносити досвід Ізраїлю на Україну, звичайно, неможливо. У першу чергу через те, що внаслідок бойових дій Україна справді потребуватиме коштів на відновлення міст, житлових будинків, доріг, тощо. Тож цілеспрямовано спрямовувати гроші від допомоги тільки в амбітні інноваційні проєкти не вийде.

Однак досвід Ізраїлю дає кілька порад, як використати потенційне фінансування не просто на післявоєнне відновлення, але й на майбутнє зростання:

1. Інвестувати іноземну фінансову допомогу у потужні інфраструктурні проєкти та виробництво, яке даватиме прибуток у майбутньому. Вливати кошти можна як у державні інфраструктурні проєкти, так і в напрямок R&D. Крім того, що це стимулюватиме економічне зростання країни у повоєнний час, такий розподіл коштів допоможе у майбутньому цілком не залежати від іноземних донорів. Однак, у контексті України не варто переносити ізраїльський досвід централізованого державного регулювання технологічних та інноваційних проєктів. Війна показує, що децентралізація, а також активне залучення бізнесу та громадянського суспільства, відіграють ключову роль у підтримці та розвитку держави. Тому напрямки впливання коштів повинні бути диференційовані та не сконцентровані виключно на державному секторі.
2. Лобіювати надання Україні коштів для розвитку власного оборонного сектору. Оскільки постійне сусідство з Росією ніколи не може передбачати цілковитої безпеки, Україна, як й Ізраїль, найвірогідніше буде змушена залишатися доволі мілітаризованою країною. І в цих умовах важливе не тільки регулярне постачання зброї від країн-партнерів, але й іноземна підтримка для розвитку озброєння українського виробництва. Це також відповідає концепції інноваційного виробництва.
3. Розглянути можливість чергування розподільчої та нерозподільчої політик в контексті використання фінансової допомоги. Однак, це залежить від того, наскільки тривалою буде війна та якими будуть масштаби руйнувань. Якщо це буде можливо, то повоєнне відновлення може відбуватися умовними “раундами”: від активного інвестування у перспективні галузі економіки – до монетизації населення, і навпаки. В ідеалі це мало б працювати за моделлю “для того, щоб роздавати, багатство потрібно примножити”.

Україна та її безпека ще довго залишатиметься одним із найважливіших питань порядку денного у цивілізованому світі. Адже безпека України – це безпека усієї Європи. Тому, можливо, Україні і не потрібно утримувати настільки потужне лобі в інших країнах, як, наприклад, потрібно Ізраїлю. Однак потрібно працювати над тим, щоб повоєнна іноземна підтримка була дійсно предметною і ефективно впливала на здатність України захищатися і при цьому розвиватися.

[1] Daniel Schiffman and Eli Goldstein, “The Economic Advisory Staff and State-Building in Israel, 1953-1955,” Œconomia. History, Methodology, Philosophy (Association Œconomia, September 1, 2019), https://journals.openedition.org/oeconomia/6767#tocto2n1.

[2] Nadav Halevi, “A Brief Economic History of Modern Israel,” EHnet, accessed April 16, 2022, https://eh.net/encyclopedia/a-brief-economic-history-of-modern-israel/.

[3] “U.S. Foreign Aid to Israel: History & Overview,” History & Overview of U.S. Foreign Aid to Israel, accessed April 16, 2022, https://www.jewishvirtuallibrary.org/history-and-overview-of-u-s-foreign-aid-to-israel.

[4] Daniel Schiffman and Eli Goldstein, “The Economic Advisory Staff and State-Building in Israel, 1953-1955,” 2019

[5] IBID

[6]  Wenger, Martha, “The Money Tree: US Aid to Israel”, Middle East Report , May - Aug., 1990, No. 164/165, Intifada Year Three (May - Aug., 1990), pp. 12-13

[7] Zimmermann, A.M., “US Aid to Israel: Developmental Bargain. In: US Assistance, Development, and Hierarchy in the Middle East”, Palgrave Macmillan, New York. https://doi.org/10.1057/978-1-349-95000-3_5

[8] Rosenberg, David, “Israel’s Technology Economy. Origins and Impact”, Palgrave Macmillan, 2018