Автор: Софія Косаревич

Кейс післявоєнної відбудови Боснії і Герцеговини (БіГ)– це той випадок, коли міжнародні сили зробили більше для відновлення державного суверенітету та здійснення відбудови, ніж національний уряд. Дейтонські угоди – договір, ініційований міжнародним товариством, який штучно зшив етнічно поділену країну. Ключовою проблемою договору була його top-down стратегія, коли ініціативі ззовні надавався пріоритет над ініціативою національних суб’єктів. Навіть значна міжнародна фінансова допомога не зробила з БіГ реальної демократії із перспективною економікою. Повоєнна відбудова Боснії і Герцеговини – це хороший приклад того, що гроші не вирішують всіх проблем. 

Наслідки війни в Боснії і Герцеговині

Експерти називають обсяги фінансових втрат Боснії і Герцеговини в війні безпрецедентними з часів Другої світової. Загальний збиток від воєнних дій склав близько 200 млрд доларів США. На момент завершення війни у 1995, порівняно з 1991 роком, населення БіГ зменшилося на 23%, промислове виробництво впало на 90%,  рівень безробіття також прирівнювався до 90%. ВВП на душу населення впав з 1 900 доларів США в 1991 році до приблизно 500 по завершенню війни. Війна зруйнувала 35% доріг в країні і 40% мостів. Збитки залізничного транспорту оцінювалися в 1 мільярд доларів США. Міжнародний аеропорт Сараєво був вщент зруйнований під час бойових дій. Столиця країни зазнала збитків на 18,5 мільярдів доларів США. Боснійська війна призвела до понад 100 тисяч смертей, 40% з яких були цивільними. Понад 2 мільйони людей були вимушено переселені. Після війни понад 40 000 пропали безвісти, а з 1995 року було виявлено понад 3 000 братських могил.

Після Дейтонського перемир’я у 1995 році країна залишилася ще більш роз’єднаною, ніж до війни. Поділ держави на автономні утворення – Федерацію Боснії і Герцеговини та Сербську Республіку – призвів до того, що національні ініціативи, які стосувалися повоєнного відновлення та відбудови, були нескоординовані, а роль державних органів незначна та малоефективна. 

Національні джерела післявоєнної відбудови 

Національні ініціативи повоєнного відновлення можна охарактеризувати як нечисленні та непослідовні. Причини сумнівних успіхів післявоєнної відбудови криються у політичних проблемах всередині Боснії і Герцеговини. На державному рівні розподіл влади в етнічно представницьких установах не спрацював. Замість позитивного консенсусу щодо співпраці для відновлення держави, перемогла ідея “divide et impera”. Президентство та парламент не могли функціонувати через етнічні розбіжності, не були прийняті необхідні рішення для відбудови держави і зруйнованої економіки. З 1995 року ані парламент БіГ, ані парламенти окремих утворень не прийняли законів, які б регламентували процес післявоєнного відновлення. Поведінка національних інституцій була радше реактивною, аніж проактивною. Якщо міжнародні донори вимагали створити певний орган чи прийняти закон, тоді влада приймала вигідні для неї рішення.

Поки йшлося про розподіл фінансової чи матеріальної допомоги, національні владні структури були готові співпрацювати з міжнародною спільнотою. Однак, коли мова зайшла про політичні цілі, такі як впровадження реформ судочинства та митного законодавства, міжнародні зусилля зустріли сильний опір від національних політичних еліт. Останні були зацікавлені в статусі-кво, оскільки мали вигоду від існування інститутів корупції, непотизму, патронажу й не були готові втрачати важелі впливу. Місцеві органи були більш зацікавленими в проєктах відбудови, оскільки це дозволяло їм мати прямий доступ до джерел фінансування.

Міжнародні джерела післявоєнної відбудови 

Після війни та великих руйнувань Боснія і Герцеговина була відновлена за допомогою втручання США та західноєвропейських держав, особливо Німеччини, Великої Британії, Франції. Пул міжнародної допомоги наповнювався фінансами від держав-донорів, Світового банку, Європейського банку реконструкції та розвитку, Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) та низки філантропічних ініціатив. Сумарно з 1996 по 2005 роки міжнародна спільнота надала 9 мільярдів доларів США допомоги для післявоєнної відбудови Боснії і Герцеговини.

Реконструкцію у Боснії координували зусилля міжнародних агенцій через Цільову групу з повернення та реконструкції (англ. - Reconstruction and Return Task Force), яка функціонує в країні з 1997 року. Специфікою функціонування Групи була умова, що ті муніципалітети, які виконували умови Дейтонської угоди, сприяючи поверненню біженців, отримували допомогу на реконструкцію – там, де місцеві політики чинили опір, така допомога не надавалася.

Міжнародна спільнота спрямувала свої фінансові та інтелектуальні зусилля на відбудову приватних будинків та інфраструктури, відновлення економічного потенціалу держави та створення громадянського суспільства. Донори не чинили помітного тиску на національні інституції з вимогами політичних реформ у країні. 

Світовий банк, МВФ, Європейський банк реконструкції та розвитку (ЄБРР), Європейська комісія, Програма розвитку ООН (ПРООН), USAID та Міжнародна група управління стали ключовими гравцями в економічній реконструкції БіГ. Міжнародні актори підготували та запустили «Пріоритетну програму реконструкції та відновлення». Необхідна для програми сума склала 5,1 мільярда доларів США на період 1996–1999 років. Банк планував досягти цілей відбудови шляхом поєднання економічної та галузевої роботи, політичного діалогу, технічної допомоги і кредитування. Згодом Банк схвалив два кредити на коригування державних фінансів, які стосувалися фінансування державного бюджету, розвитку потенціалу управління боргом, підвищення ефективності та прозорості бюджетних операцій, прив’язки річних бюджетів до економічних показників, а також реформування та гармонізації податкової політики. Були підготовлені проєкти екстреної реконструкції для Міжнародної асоціації розвитку (IDA) і фінансування трастового фонду, що охоплює інфраструктуру, житло, школи, лікарні, демобілізацію та жертв війни; багато з цих проєктів були співфінансовані іншими донорами. Банк схвалив винятковий рівень ресурсів МАР/цільового фонду для БіГ на період 1996–2003 років, виділивши загалом 983 мільйони доларів США. Було створено секторальні цільові групи для відновлення інфраструктури Боснії у різних сферах, таких як автомобільне та залізничне сполучення, житло, освіта та охорона здоров’я, вода, електроенергія, газ і телекомунікації. Світовий банк увійшов до Боснії на основі операційної політики після стихійного лиха, яка прямо виключає цілі інституційної побудови. Пізніше у своїх звітах Банк визнав, що пріоритизування ним відбудови економіки й ігнорування критичної потреби політичних змін призвело до нетривких економічних результатів. ЄБРР зробив важливий внесок у відбудову інфраструктури, інвестувавши 101 мільйон євро в будівництво нових колій, реконструкцію тунелів, встановлення нових систем сигналізації.

  Ініціатива США “Підтримка східноєвропейської демократії” (ПСД) (англ. - Support for East European Democracy) полягала як у фінансовій допомозі, так і в експертному асистуванні проведення реформ. З 1996 по 1999 Сполучені Штати надали близько 4 млрд доларів США для фінансування відбудови. ПСД забезпечила 25% економічного зростання у Боснії та Герцеговині за період фінансування ініціативи. Проте з часом зростання стало нерівномірним, Федерація випереджала Сербську Республіку.

Роль Верховного представника щодо Боснії й Герцеговини була важливою, оскільки його головне завдання полягало у сприянні реалізації міжнародними гравцями ініціатив післявоєнного відновлення. Щоб виконати це завдання, було засновано цільову групу для обговорення та планування напрямів дій, а також для координації політичних та оперативних аспектів реконструкції. Верховному представнику було надане повноваження звільняти державних посадовців та політиків, які саботували процес післявоєнного відновлення.

У перші два роки після війни допомога Сербській Республіці не надавалася через те, що в її уряді все ще перебували воєнні злочинці. Значна допомога була надана лише в 1998 році після виборів нового уряду. Післявоєнну відбудову БіГ відрізняє також участь у її процесі значної кількості неурядових  та доброчинних організацій. Відбудувати Боснію і Герцеговину допомагали близько п’ятиста НУО. Їхній фінансовий вклад у різні часові періоди оцінювався у 50-100 млн доларів США.  Місцеві та міжнародні НУО здебільшого співпрацювали з владою в адміністративних одиницях у сферах відбудови інфраструктури та розвитку культури. Філантропічна спілка Великої Британії “Фонд Сігрід Раузінг” функціонує в БіГ з 1995 року. З того часу фонд профінансував значну кількість грантів, орієнтованих на розбудову громадянського суспільства в країні. Зокрема, організація “Міст миру” була заснована у 2009 році й досі реалізовує проєкти, націлені на відбудову знищених об’єктів та етнічного примирення серед населення. 

Ефективність відновлення

Варто зазначити, що повоєнна реконструкція фізичних об’єктів у БіГ була доволі успішною. До 1999 року в рамках програми реконструкції було відремонтовано третину житла, більшість міської інфраструктури було відновлено до довоєнного рівня. До 2000 року 80% будинків, шкіл, систем водопостачання, доріг, телекомунікацій та електропостачання було відновлено.

Загальний результат допомоги Світового банку оцінюється як задовільний. На цей рейтинг частково вплинули результати фізичної реконструкції до 2000-го року. Вплив на інституційний розвиток оцінюється як помірний за дуже складних обставин. Стійкість програми Банку оцінюється як така, що не підлягає оцінці через значну невизначеність у процесі створення єдиного економічного простору та сприяння зростанню та створенню робочих місць.

Відповідно до Пакту стабільності для Південно-Східної Європи, із 1,6 мільярдів євро, обіцяних на конференції донорів у березні 2000 року для «Пакету швидкого старту» для невідкладних проєктів БіГ, лише 30 мільйонів доларів США віднесено до категорії «місцеве самоврядування та державне управління». 2,4 мільйона було виділено на реформу судової системи та поліції. Натомість на інфраструктурні проєкти було виділено понад 1 мільярд євро. Хоча цифри Пакту стабільності не включають усю міжнародну допомогу регіону, вони демонструють посилання донорів на фізичну реконструкцію, а не на інституційну розбудову.

Хоча результати фізичної реконструкції були вражаючими, результати економічних реформ і переходу до ринкової економіки були невтішними порівняно із зусиллями та ресурсами, витраченими міжнародним співтовариством. Після реконструкції, коли розвиток був здебільшого зумовлений допомогою, імпульс економічного зростання значно сповільнився, з оціненим середнім темпом зростання ВВП за 2000–2003 рр. у 4,7%. Однак показники ВВП і ВВП на душу населення були суттєво нижчими довоєнного рівня. Значна частина робочої сили була безробітною — близько 50 відсотків у Федерації та близько 70 відсотків у Сербській Республіці. Обмежений прогрес у скороченні бідності проявився у показнику 18% у 2007 році. Оскільки європейські кредити та пряме іноземне фінансування проєктів зайняли місце зменшення міжнародної допомоги, темпи економічного зростання в середньому становили 6% у 2010 році. Незважаючи на те, що міжнародна фінансова криза, що почалася у 2008 році, справді вплинула на економіку, вона мала менший вплив на Боснію та Герцеговину, ніж деінде на Балканах, оскільки поточний рахунок країни та дефіцит державного бюджету були відносно невеликими, тому що наповнювалися фінансами ззакордону. Існує багато інших тривожних тенденцій, таких як низькі внутрішні заощадження та інвестиції, зниження темпів зростання промислового виробництва та нестійкий торговельний дефіцит. 

Стабільного економічного відновлення не сталося, оскільки ріст ВВП з 1995 був незначним із позначкою 89% у 1996 році. Станом на 2021 рік більше 27% економіки країни залишається в тіні. Приватизація залишається незавершеною. Крім того, кількість працівників у неформальному секторі та рівень безробіття - 20% (2019) - залишаються високими.

Процес повернення біженців у Боснію та Герцеговину отримав імпульс завдяки значній реституції майна, втраченого під час війни, що становило 93% до травня 2005 року. Однак кількість фактичних фізичних повернень виявилася набагато нижчою, ніж кількість офіційних реєстрацій як осіб, які повернулися. Навіть значна фінансова допомога від міжнародних донорів не могла змусити людей залишитися. Згідно з опитуваннями у 2005 році, біженці вважали безпеку та житло задовільними, але тривала відсутність можливостей працевлаштування (а також зв’язків із родичами та ресурси за кордоном) означала фінансову біду та вплинула на мотивацію репатріантів залишитися.

Поєднання слабкої конституційної структури та стійкого опору з боку політичних еліт завадило розвитку інституційної спроможності на будь-якому рівні влади. Боснійська держава мала обмежені політичні можливості реагувати на подвійні виклики післявоєнної реконструкції та переходу до відкритої економіки, хоча фінанси від Заходу меж не знали. 

Міжнародні організації зосередилися здебільшого на фізичній реконструкції, де результати були досяжними. Брак уваги до ефективності інституцій став важливим стримуючим фактором реконструкції. Наприклад, неспроможність створити національні органи, відповідальні за поточний ремонт, призвело до того, що дороги, відремонтовані за міжнародні кошти, потребували ремонту після доволі короткого часу користування. Незважаючи на те, що більшість залізничних колій було відремонтовано до 1999 року, відсутність центральних органів управління внутрішніми перевезеннями призвела до зниження обсягів залізничних перевезень. Через це важливі складові боснійської видобувної промисловості - свинець, цинк, марганець, алюміній - використовували та експортували в менших обсягах. 

Що заважало ефективній відбудові

Створення самодостатнього конституційного порядку не завжди було найвищим пріоритетом іноземних донорів. Дейтонська угода створила дуже розпорошену конституційну структуру зі слабкою центральною владою. Ще до війни в Боснії були міцними місцеві владні еліти, зацікавлені у збереженні слабкої централізованої держави. Відносно нещодавно міжнародне співтовариство почало чітко зосереджуватися на створенні внутрішніх інституцій, необхідних для того, щоб Боснія стала стійким утворенням. Cлабкий потенціал управління у боснійській державі є загрозою для мирного процесу, сприяючи умовам економічної та соціальної незахищеності.

Корупція була іншим важливим фактором. З 2004 року рівень корупції не опускався нижче 20 балів. Деякі випадки корупції виникли внаслідок міжнародного втручання. Щоб здійснити термінову реконструкцію у постконфліктному середовищі, міжнародні організації намагалися обійти нові конституційні структури та мати справу безпосередньо з тими місцевими органами влади, які контролювали фізичну інфраструктуру. Допомога на реконструкцію була вразливою до неправильного спрямування. Місцеві політики, які стали ключовими співрозмовниками з міжнародною спільнотою та їхніми головними точками входу в місцеві громади, часто контролювали місцевий ринок, тобто потенційних постачальників товарів і послуг. Так, наприклад, міжнародні агентства були змушені укладати контракти з дружніми до місцевої еліти компаніями за завищеними цінами, оскільки іншим потенційним учасникам тендеру погрожували або шантажували, щоб вони не брали участі в тендерному процесі для контрактів на реконструкцію. 

Рекомендації для України

1. Раціонально оцінити пріоритети відбудови

Відбудова повинна бути стратегічною, а не ситуативною. Додаткові цілі БіГ, неявні з самого початку, але більш чіткі починаючи з 2000 року, полягали у зміцненні державного управління. Проблемою відбудови Боснії і Герцеговини було неправильне визначення пріоритетів. Зокрема, Світовий банк спочатку виділив асигнування на відновлення економіки, тоді як на зміцнення державного режиму звернули увагу після того, як відновлення економіки не принесло довготривалих позитивних результатів. Для ефективності післявоєнної відбудови необхідний комплексний підхід, який представлятиме логічний зв’язок між сферами відбудови та наслідками для політичної, економічної, соціальної сфер держави. Реконструкція не може розглядатися просто як технічне питання фізичної реабілітації життєвого простору, вона має мати довготривалий ефект для низки галузей.

2. Боротьба з корупцією

Донори мають усвідомлювати корупційні ризики, з якими вони можуть зіткнутися у післявоєнних умовах. Їм слід розглянути, яким чином вони можуть надати політичну підтримку підрядникам під час реалізації робіт з реконструкції від їхнього імені. Правила поведінки співробітників міжнародних гравців під час зіткнення з корупцією мають бути частиною контрактів між національними політичними суб’єктами та донорами. Іноземні донори також повинні розглянути політику, яка встановлює, за яких обставин вони відмовляться від операції, якщо реципієнт буде задіяний у корупційних схемах. В БіГ такої політики не було, гроші вливали безконтрольно. 

3. Стратегічне бачення

Під час планування повоєнної відбудови необхідно зосередитися на питаннях управління публічним сектором, а також на зменшенні перешкод для розвитку приватного сектору економіки. Варто приділити більше уваги встановленню жорстких бюджетних обмежень для державних підприємств і усуненню правових та інституційних бар’єрів для проведення політичних та економічних змін: прийняти відповідне законодавство, реформувати суди, вирішити економічні питання, а також сприяти посиленню бізнесу. Потрібна грунтовна основа стратегії післявоєнного відновлення - низка відповідних законів, що регламентуватимуть як загальні, так і специфічні аспекти повоєнного відновлення. 

4. Зміна політичних еліт після війни

Необхідні ефективні механізми зміни політичних еліт. Це означає створення адміністративних структур, не сприйнятливих до політичних маніпуляцій, особливо судової системи та поліції, незалежних від політичного впливу, а також державної служби, лояльної до держави, а не окремих політиків.

5. Менше іноземного втручання, більше національної ініціативи

Міжнародне співтовариство повинно мати обмежені повноваження у політичних, економічних і суспільних процесах у країні. Інша балканська держава, яка в 90-х роках також пережила потрясіння війною - Хорватія - мала власну візію відбудови країни. Зокрема це проявлялося у прийнятті відповідних нормативно-правових актів у доволі короткий строк по завершенню війни. Це дозволило хорватам моніторити міжнародну допомогу й спрямовувати її на виділені державою пріоритети. Хорватія керувала міжнародною допомогою у відбудові, тоді як у випадку з БіГ – міжнародні донори керували процесом відбудови країни.