Автор: Софія Косаревич

Кейс війни за незалежність Хорватії можна назвати чи не найбільш співзвучним з українським контекстом. Будучи у складі Югославії, вона ще довго оговтувалася від пережитків комуністичного минулого. Під час конфлікту ворожі війська окупували близько 20% хорватських територій, цивільна інфраструктура та житлові будинки стали основними цілями обстрілів та бомбардувань. За результатами успішного післявоєнного відновлення Хорватія виконала вимоги вступу в ЄС та стала його повноправним членом у 2013 році. Прослідковуючи низку спільних патернів, варто проаналізувати успіх та уроки післявоєнної відбудови Хорватії.

Наслідки війни за незалежність Хорватії

Війна за незалежність 1991-1995 років призвела до значних руйнувань інфраструктури та житлових об’єктів. Більше 10% усієї житлової площі було зруйновано або серйозно пошкоджено. Кількість знищених заводів була невеликою, адже сербські війська окупували переважно економічно депресивні сільськогосподарські регіони.

За оцінками The European Review (2003), через війну близько 30% хорватської економіки було зруйновано. Індекс виробництва промислової продукції знизився з 205,2 (1987) до 99,7 (1994). За оцінками Світового банку, загальна площа пам’яток культури, які були пошкоджені або зруйновані, склала 181 485 квадратних метрів, а збиток оцінили в понад 161 мільйон доларів США. Також було зруйновано близько 180 тис. житлових будинків. Загалом, пошкодження інфраструктури, втрату виробництва та витрати, пов’язані з біженцями, оцінили в 37 мільярдів доларів США. За офіційними даними, через війну біженцями стали понад 500 тис. людей, тобто 10% населення. З 1995 по 2005 роки 240 000 внутрішньо переміщених осіб, переважно хорватської етнічної приналежності, повернулися до місць свого постійного проживання.

Національні джерела післявоєнної відбудови

Для відбудови постраждалих територій Хорватія виділила 3,4 млрд дол. США у формі бюджетних асигнувань у період з 1991 по 2004 рік. Регіони, які опинилися в тилу і зазнавали менших втрат, активно включалися в економічну діяльність. 

Влада не представила жодної цілісної економічної стратегії ані у воєнні, ані у повоєнні часи, а радше діяла реактивно, залежно від ходу воєнних дій. Найкритичнішими були перші два роки війни. 

У сфері фіскальної політики держава заморозила виплату заробітних плат держслужбовцям. Монетарна політика полягала у тому, що банки припинили виплати по депозитах в іноземній валюті. Обнадійлива ситуація на фронті дозволила частково відновити виплати заробітних плат та депозитів у 1993 році. Це сприяло відновленню споживання, яке збільшувалося швидше, ніж збільшувалися доходи населення. Така ситуація була можливою через скорочення споживчих витрат населенням у 1991-1992 роках та наявність у хорватів депозитів за кордоном. Споживчі витрати та інвестиції приватного сектора сприяли зростанню ВВП. За період війни найнижчий показник ВВП був у 1992 році – 10,2 млн доларів США, а з 1993 цифра почала зростати і на час завершення війни у 1995 сягнула 22,5 мільйонів. 

Хорватія збирала гроші на відбудову у формі податків з населення, яке не постраждало від війни. Оскільки до проголошення незалежності хорватська економіка функціонувала на соціалістичних засадах, після війни уряд почав вводити елементи ринкової економіки. На початку 1998 року було запроваджено податок на додану вартість всюди, крім територій особливого державного інтересу (ТОДІ). Через надходження від податків того року державний бюджет був визнаний профіцитним. 

Економічне зростання у 2000-х роках стимулювалося кредитним бумом, який очолювали нещодавно приватизовані банки, капітальними інвестиціями, особливо у будівництво доріг, відновленням туризму, суднобудування та споживчими витратами через кредити. Суднобудівна галузь була важливою статтею хорватського експорту, яка не зазнала масштабних втрат через війну. Після туризму суднобудування було найважливішою економічною діяльністю у Хорватії за часів Югославії. У 80-х роках у цій галузі було задіяно понад 30 000 осіб, вона складала 5% ВВП та приносила 800 мільйонів доларів доходів від експорту. Під час та після війни заводи продовжували виготовляти судна різного виду, а експорт не припинився. Поширеною була практика перепрофілювання вантажних кораблів на пасажирські й експортування їх за кордон. Було передбачено вигідні умови надання кредитів та субсидії суднобудівним заводам, а інвестори готові були вкласти в цю галузь власні кошти. У 2000 році Хорватія отримала 7 млрд дол. США загальних доходів від експорту товарів суднобудування. Перші роки після закінчення війни в державі слабо відновлювалася основна стаття ВВП – туризм, тому Хорватія оперативно перепрофілювала економіку на експорт. Загальний обсяг експорту в 2001 році становив 4 млрд дол. США, з яких 54,7% припадало на країни ЄС. У 2003 році національна економіка офіційно відновилася до рівня ВВП у 1990 році.

З точки зору державного управління, влада надмірно зарегульовувала процес відбудови, не забезпечивши засобів реального виконання прописаних норм. Після завершення війни парламент Хорватії прийняв низку законодавчих актів, які регламентували порядок здійснення відбудови в постраждалих від війни районах. Першим таким документом став Закон про реконструкцію, прийнятий у 1996 році, який встановлював перелік міст, що підпадали під державну програму реконструкції. Джерелами фінансування були державний бюджет, кошти Хорватського банку реконструкції та розвитку, гранти економічної допомоги для реконструкції. 

Цікаво, що кошти фізичних та юридичних осіб, відповідно до їх можливостей, інтересів та обов'язків, також були визнані джерелами фінансування відбудови. З одного боку, це дозволило зменшити бюджетні витрати на відбудову, але через брак чіткої процедури відшкодування фізичним та юридичним особам приватний сектор здійснював ремонти за свої кошти. Хоча за законом пошкоджені війною житлові будинки мали відбудовуватися з державного бюджету. Для реконструкції інфраструктури та громадських будівель уряд Республіки Хорватія щороку приймав річну програму.

Відновлення економіки фінансувалося за рахунок державного бюджету та кредитних коштів Хорватського банку реконструкції та розвитку, заснованого в 1992 році. При наданні кредитів пріоритетними вважалися сектори виготовлення матеріальної продукції (сировинний, паливно-енергетичний, будівельний комплекси, виробництво товарів народного споживання), які повинні були мати ринкове обґрунтування та бути  важливими для економічного розвитку конкретного регіону, особливо для збільшення зайнятості населення.

Пізніше того ж року був прийнятий закон про території особливого державного інтересу (ТОДІ). ТОДІ називалися адміністративні одиниці Хорватії, окуповані під час війни. За законом фізичним та юридичним особам, які проживали на таких територіях, безстроково надавалися податкові пільги, а заробітні плати державних службовців збільшувалася у середньому на 40%. На це виділяли статтю держбюджету або гроші з позабюджетних фондів.

Міжнародні  джерела післявоєнної відбудови

Для післявоєнної відбудови окрім власних ресурсів Хорватія також отримувала щедру допомогу від міжнародного товариства – Європейського Союзу, Світового Банку, ООН та інших. Такі організації, як ООН, ЮНЕСКО, ICOMOS, Європейський Союз (ЄС), Arbeiter-Samariter-Bund (ASB-Worker’s Samaritan Federation) надали країні необхідну юридичну, фінансову та освітню допомогу для її постконфліктного відновлення. Грант Світового банку для постконфліктного фонду, започаткований наприкінці 2000 року, був однією з перших операцій із пілотування регіонального розвитку та підходів, орієнтованих на громаду, щоб допомогти у відновленні ТОДІ. 

У 1992–2003 роках на повернення та догляд за переміщеними особами та біженцями було витрачено приблизно 4,2 млрд дол. США, що надходили від міжнародних донорів. 

У червні 2004 року Європейська комісія (ЄК) визначила Хорватію країною-кандидатом на вступ до ЄС. Будучи географічно розташованою на території Балкан, Хорватія підпадала під Програму допомоги співтовариствам у відбудові, розвитку та стабілізації (англ. - CARDS). Завданням програми було координувати допомогу Європейського Союзу, сприяти участі країн у процесі стабілізації та асоціювання з ЄС, запроваджувати стратегічний підхід  допомоги країнам, сприяти поверненню біженців і ВПО, надавати необхідні навички та ресурси для початку, розробки та реалізації економічної та соціальної політики, заснованої на європейських стандартах. 

Після двох оцінок гранту Постконфліктного фонду, які продемонстрували позитивні результати, уряд Хорватії за сприяння Банку розпочав розробку Проєкту соціального та економічного відновлення Хорватії (англ. - CSERP). З 2005 по 2010 Світовий банк фінансував CSERP – багатогалузевий проєкт, ціллю якого було підтримати соціально-економічний розвиток постраждалих від війни територій Хорватії. Банк надав фінансування на суму 60 млн євро. 

Близько 1,5 млн євро були розподілені на підтримку малого і середнього бізнесу (МСП) та створення споживчих кооперативів. Основними секторами підтримки МСП був агропромисловий комплекс, оскільки до й під час війни саме він мав значні виробничі потужності. Загальна сума грантів МСП склала 15,10 млн євро, а вартість гранту в середньому становила 100 тис. євро на один підпроєкт. 

Помітний внесок у післявоєнну відбудову Хорватії внесла Arbeiter-Samariter-Bund Deutschland (ASB), німецька неурядова організація. Група реалізувала проєкти в Хорватії, що фінансувалися  Європейським Союзом, на суму 68 млн дол. США.  У Хорватії були реконструйовані понад 3000 зруйнованих будинків, реалізовано проєкти у сфері громадської, соціальної та економічної інфраструктури. У вересні 1996 року Європейська Комісія доручила ASB реалізувати в Хорватії Програму Європейського Союзу з реконструкції та повернення (англ. - EUPOP). Програма розпочалася у вересні 1996 року в Хорватському Дунайському регіоні та незабаром розширила свою діяльність на Західну Славонію. ASB також займалася програмою CARDS у чотирьох постраждалих від війни районах, вартість якої у 2001 році була оцінена в 20 млн дол. США. 

З 2009 по 2011 у Хорватії діяла програма ООН «Закриття глави: соціальна інтеграція та трансформація конфліктів у постраждалих від війни районах Хорватії». Загальна вартість програми становила 3 млн дол. США. Джерелами фінансування були: Програма розвитку ООН, Управління Верховного комісара ООН у справах біженців, ЮНІСЕФ та Міжнародна організація з міграції. Відбудова не була ціллю програми, однак реконструкція інфраструктури в постраждалих районах стала одним із наслідків впровадження ініціативи ООН. Методологія програми полягала в пошуку та вирішенні основоположних причин соціальної та економічної ерозії районів. Це мало сприяти збільшенню залучення громадян у суспільні та політичні процеси своїх регіонів. Відновлювати життя та економіку на зруйнованих територіях планували через посилення місцевого самоврядування та пожвавлення економіки. Програма була під строгою координацією національної влади: іноземні донори давали кошти, однак розподілялися на громади вони зі столиці. 

Програма мала досягнути трьох цілей: координації національної політики в сфері постконфліктного відновлення та реконструкції, поглиблення соціальної когезії, стимулювання економічного зростання. 

У рамках першого завдання ООН надавало підтримку офісу віце-прем’єр-міністра в організації щоквартальних координаційних зустрічей між урядовими установами, які надають підтримку, та ТОДІ. Залучені структури орієнтувалися на юридичне асистенство як державі, так і постраждалим. Були запропоновані ефективні способи покращення доступу до правосуддя з метою судового визнання збитків. Досягненню цілі зашкодила зміна віце-прем’єр-міністра в 2009 році. Новий Міністр не підтримував втручання іноземців у державні справи. 

Стосовно другого завдання, агенції ООН розробляли плани відбудови та інтеграції зруйнованих громад. Це сприяло поглибленню культури партисипації та більшій зацікавленості громад у субсидіарності. Ці заходи призвели до покращення запобігання конфліктам і соціальної згуртованості в громадах. 

Останньою ціллю програми стало залучення агенцій ООН для допомоги постраждалим громадам у формуванні візійних документів відновлення економічної діяльності та надання фінансової допомоги для їх впровадження. Незважаючи на обмеження доступних даних і виклики, спричинені глобальним економічним спадом, спільна програма та урядові партнери вважають, що цілі були повністю досягнуті. 

Ефективність відновлення

Після закінчення війни економіка Хорватії помірно відновилася, але корупція, непотизм та загальний брак прозорості завадили ефективному впровадженню економічних та соціальних реформ і загалом післявоєнній відбудові.

Реконструкція будинків, пошкоджених або зруйнованих під час війни, була відносно успішною. Близько 2,4 млрд дол. США було витрачено на реконструкцію понад 126 тис. будинків з 1992 по 2003 рік. З цих будинків понад 123 тис. було повністю відбудовано. Комунальні та соціальні заклади по всій країні отримали понад 273 млн дол. на післявоєнний ремонт. З цієї суми понад 98 мільйонів дол. було витрачено на ремонт 342 пошкоджених шкіл. У період з 2004 по 2006 уряд реконструював 4139 будинків. Однак, станом на лютий 2006 року, понад три тисячі заявок на реконструкцію все ще чекали на рішення Міністерства розвитку. Процес апеляції для тих, чиї заявки було відхилено, був надзвичайно повільним. З 2004 по 2006 Міністерство видало негативні рішення щодо 22 528 запитів у порівнянні з 12 830 позитивними. Однією з причин затримок у видачі рішень чи розгляді апеляцій можна назвати складну бюрократичну процедуру. Запит чи апеляція з адміністративної одиниці могла бути розглянута лише Міністерством у Загребі, а не територіальними установами. Розгляд питань реконструкції територіальними органами за місцем знаходження об’єкта суттєво пришвидшив би процес. За законом про відбудову, всі, хто бажав отримати кошти для відбудови своїх помешкань, повинні були заповнити форми для розгляду відповідним управлінням. Потерпілі не могли заповнити форму самостійно, за законом це мав робити місцевий чиновник. Така складна процедура призвела до того, що форм було заповнено суттєво менше, ніж повинно було б, а люди намагалися власними силами відбудувати зруйноване житло. Станом на 2006 рік повідомляли про те, що у формах часто занижувалися фактичні масштаби руйнувань. 

Проєкт соціально-економічного відновлення Хорватії покращив умови існування сільського населення – постійного населення, репатріантів, переміщених осіб, меншин і поселенців – у 13 округах шляхом надання відповідних грантів на підтримку малих і середніх підприємств (МСП), створення нових робочих місць і додаткових доходів, зменшення територій, забруднених наземними мінами, та зменшення регіональних розбіжностей між відстаючими територіями. За оцінками проєкту, в 2011 році понад 84 000 людей отримали користь від його діяльності. 84 173 прямих бенефіціарів програми проживали в ТОДІ, 51 106 із них були віднесені до вразливої групи населення (жінки та діти, інваліди, люди похилого віку та безробітні). Проєкт створив 1359 нових робочих місць, а МСП і кооперативи згенерували в результаті підтримки 11 млн євро доходу. Здебільшого за рахунок значної допомоги міжнародних інвесторів, між 2003 і 2007 роками частка приватного сектору економіки Хорватії у ВВП зросла з 60% до 70%. Для Хорватії такий показник можна вважати досить високим, оскільки держава не змогла плавно перейти від планової до ринкової економіки через війну. 

Що заважало ефективному впровадженню ініціатив

Наслідки світової фінансової кризи в Хорватії: у результаті глобальної фінансової кризи уряд Хорватії ініціював скорочення бюджету та заходи жорсткої економії у 2009 році. Оскільки соціальні програми та урядові проєкти були скорочені або відкладені, більша частина країни постраждала, але була особливо вразлива група, де працювали іноземні програми допомоги. Скорочення бюджету також зменшило можливість державного співфінансування діяльності, пов’язаної із післяконфліктним відновленням.

Політичний перехід: несподівана відставка хорватського прем'єр-міністра в липні 2009 року призвела до зміни правлячого уряду та перестановки в кабінеті. У результаті переходу урядовий представник у Національному керівному комітеті віце-прем’єр-міністр Узелац отримав новий мандат, що значно збільшило його участь у питаннях прав людини, одночасно передавши координацію регіонального розвитку міністру регіонального розвитку. Політичний перехід влітку 2009 року означав повторну співпрацю із Міністерством регіонального розвитку. Незважаючи на всі зусилля спільної програми щодо залучення Міністерства регіонального розвитку, пропозиції щодо допомоги для координації ініціатив розвитку в ASSC не були прийняті. Залучення органів влади на місцевому рівні забезпечило продовження діяльності у сфері ЦРТ-F незалежно від політичних змін на національному рівні.

Ідея хорватського закону брати гроші на відбудову безпосередньо у населення є цікавою, однак в українському контексті може стати контроверсійною. По-перше, навіть у самій Хорватії приватний сектор не часто звертався за поверненням коштів, витрачених на відбудову, через складність бюрократичних процедур. По-друге, після закінчення війни потрібно буде провести аналіз економічних показників, щоб оцінити перспективи фінансового стану населення. У Хорватії війною були охоплені економічно слаборозвинені райони, неушкоджені розвинені економічні зони мали потужності генерувати прибуток та субсидіювати перших. В Україні значної руйнації зазнають розвинені райони півдня, на відновлення яких потрібні будуть масштабні ресурси. 

У хорватському кейсі контроль над післявоєнним відновленням зі столиці був невиправдано сильним. Розгляд індивідуальних заяв на відбудову житла Міністерством відновлення у Загребі суттєво гальмував прийняття рішень і роботу самого міністерства. Надмірна взаємопов’язаність міжнародних програм відбудови з хорватським урядом призвела до зниження їх ефективності після зміни прем’єр-міністра в 2009 році.

Політична корупція як патологічний політичний феномен була визнана в Хорватії лише після 2000 року. За оцінками Transparency International у 1999 році Хорватія посіла 74 місце за індексом сприйняття корупції. Політична корупція втілювалася у клієнтизмі та непотизмі, які були спадщиною комуністичного минулого Хорватії. Державна адміністрація була наповнена про-комуністичними партійними помічниками та послідовниками: дві третини з 65 000 працівників центральних органів були обрані без публічних конкурсів, а радше на підставі їхньої лояльності до націоналістичної еліти. Корупція була спричинена й самою війною. Окрім ембарго на постачання зброї, накладене ООН, військові закупівлі не були достатньо прозорими. Члени нової політичної еліти були залучені до незаконної торгівлю зброєю і контрабанди коштів на оборону, в результаті чого по закінченню війни хорватське військове командування накопичило чималі ​​статки. Вони стали першими «магнатами», серед яких багато генералів, які вже під час війни були причетними до нелегальної торгівлі, навіть з ворогом, або до розкрадання бюджету на оборону.

Рекомендації для України

1. Остерігатися гіпер-нормативізму в юридичному оформленні процесу постконфліктного відновлення

Усі можливі аспекти післявоєнного відновлення неможливо передбачити через державне регулювання. Надмірна регламентованість ключових елементів відбудови може спричинити заціпеніння одного процесу через складний бюрократичний процес. Розгляд питань, які стосуються адміністративних одиниць, повинен, по можливості, розглядатися керівництвом області чи громади. Чекати, допоки Київ вирішить питання конкретного суб’єкта однієї з 24-х українських областей, покладає на центральні органи невиправданий тягар, який за правильної організації швидко та ефективно вирішувався б місцевими органами.

2. Зменшувати бюрократичні бар’єри у випадку відбудови зруйнованого чи пошкодженого майна за кошти фізичних та юридичних осіб

Цей інструмент дозволяє швидко вирішувати конкретні проблеми приватного сектору та фізичних осіб, уникаючи тривалих процедур виділення бюджетних коштів чи субсидій. Водночас, хорватський досвід показує, що складні бюрократичні процедури та здійснення відшкодування на центральному рівні фактично залишають громадян із проблемою сам на сам. Україні потрібно використовувати цей інструмент, однак спрощувати процедури та переносити точки контролю і компенсації на локальний рівень.

3. Стимулювати економіку та орієнтувати її на експорт

Держава повинна раціонально пріоритезувати використання коштів. Відновлення та створення економічних потужностей має бути одним із ключових завдань, оскільки це дозволить швидко створювати робочі місця, стимулювати попит та дасть довгострокову вигоду. ВРУ не має боятися створювати сприятливі умови для бізнесу через скорочення регулювання та зменшення податкових ставок. Зменшення податків дозволить громадам та індивідуальним суб’єктам акумулювати фінансові ресурси та ефективно їх використовувати. Наявність грошей у громад та місцевого бізнесу зменшить потребу в державному субсидіюванні постраждалих регіонів. З хорватського прикладу можна зробити висновок, що у післявоєнному відновлені першочергово потрібно вкладати кошти в експортоорієнтовані галузі економіки, особливо з огляду на вихід на ринки ЄС.

4. Клієнтоорієнтована стратегія відбудови

Ініціативи, направлені на покращення становища населення, краще реалізуються не державними структурами, а іноземними організаціями у прямій співпраці з громадами. Влада повинна не перешкоджати міжнародним організаціям покращувати матеріальне та соціальне становище громад. Покращення згуртованості суспільства, розвиток культури партисипації та субсидіарності – критично важливі елементи післявоєнної відбудови України, ефективну реалізацію яких міжнародне товариство здатне забезпечити.