Автор: Дарина Судачек

Післявоєнну відбудову Іраку не можна назвати історією успіху, оскільки після 2003 року ні економічного дива, ні стрімкої демократизації не трапилося. Більш того, прорахунки планування та впровадження проєкту з відбудови призвели до глибшої кризи у середині країни та збагачення корумпованої урядової верхівки. Це сповільнило економічний розвиток та створило ще більше соціально-гуманітарних проблем. Відбудова Іраку відбувалася в умовах конфлікту, тому помилки відновлення у нелінійній та нестатичній динаміці розвитку країни із постійно змінними соціальною та політичною ситуацією є цінним досвідом, який Україна має взяти до уваги аби не повторити. 

Історичний контекст

20 березня 2003 року Сили міжнародної коаліції під лідерством США та Великої Британії розпочали військові дії в Іраці. Метою операції було названо повалення режиму Саддама Хусейна та усунення загрози застосування зброї масового ураження на території держави. Операція не отримала мандат від Ради Безпеки ООН, відтак, координація здійснювалася відповідними органами з боку представників Сил міжнародної коалції. Перша фаза війни тривала трохи більше місяця:  вже у травні 2003 року Сили міжнародної коаліції оголосили про досягненні цілі. Наслідком стала втеча Саддама Хусейна і створення нового органу врядування — Коаліційної тимчасової влади (англ. – CPA). Проте глобально конфлікт на цьому не завершився: Ірак залишався однією із найбільш гарячих точок ще протягом наступних 20 років. 

Через 11 років, у червні 2014 року, почався наступ у Північному Іраці під проводом лідерів Ісламської держави Іраку і Шама, що стало початком зовсім іншої війни. Саме тому межі цього аналізу охоплюватимуть період лише до 2014, де у фокусі залишатиметься контекст Іракської війни 2003 року і робота над відновленням після неї.

Відбудова в умовах війни

Іракський приклад відбудови є доволі унікальним, оскільки “відбудова” починалась і продовжувалась в умовах ведення бойових дій. У найбільш активний період конфлікту (із червня 2006 до травня 2007) щомісячна кількість жертв у середньому сягала 2,843 особи. Відтак, вагомими ризиками для сталого економічного відновлення лишилась безпекова ситуація у країні, зруйнована інфраструктура, нестабільна політична ситуація та корупція.

Загальна вартість проєктів для відбудови з 2003 по 2012 рік склала 220,1 мільярда доларів США. 

В якості міжнародного фінансового механізму для відновлення був створений Міжнародний фонд відновлення Іраку (IRFFI), проте його активне використання призупинилось ще у 2008 році. Фонд мав два “вікна”: Цільовий фонд Світового банку в Іраку (англ. – WBITF) і Цільовий фонд Іраку Групи ООН з розвитку (англ. – UNDGITF). Серед країн найбільшу суму у фонди IRFFI вклали Європейська Комісія (773,95 млн. дол.), Японія (491,5 млн. дол.), Велика Британія (126,9 млн. дол.), Іспанія (113,17 млн. дол.) та Канада (90,48 млн. дол.).

У межах двосторнньої співпраці саме США найбільше фінансово доклались для відбудови. Всього було витрачено близько 60 млрд. дол. від 2003 до 2012 року. Найбільше фінансувався Фонд Сил безпеки Іраку (20,19 млн. дол.) та Фонд допомоги та реконструкції Іраку II (18,6 млн дол.). У той час, як США, Японія та Велика Британія частіше напряму надавали допомогу, Європейська Комісія надавала перевагу співпрацювати за посередництвом інших міжнародних недержавних установ (наприклад, через фонд IRFFI, ООН чи Червоного Хреста).

Нафтовий сектор (відновлення нафтових свердловин  і нафтопереробних заводів) обрали пріоритетним для відбудови, оскільки він мав найбільший потенціал для генерування ресурсів для подальшої реконструкції. Окрім того, пріоритетними визначили електричний сектор для збільшення потужностей виробництва електроенергії (30% запланованого фінансування від IRRF мала йти саме на нього), водних ресурсів та санітарії для відновлення водоочисних установок і служб охорони здоров’я Іраку шляхом забезпечення вакцинами та завершення проєктів початкової реабілітації та навчання медичних закладів (22% від запланованого бюджету) та сектор безпеки для стабілізації ситуації в країні (17,5%). 

Проблеми координації та надмірне втручання

Найбільшу критику отримала політика Сил міжнародної коаліції, яка надмірно втручалась і контролювала процеси відбудови. Резолюція Ради Безпеки ООН (РБ ООН) 1483, ухвалена 22 травня 2003 року, уповноважила Сили міжнародної коаліції під керівництвом Коаліційної тимчасової адміністрації (CPA) бути фактичним урядом в Іраку протягом першого року окупації. Сполучене Королівство та Сполучені Штати Америки, як окупаційні сили, були наділені виконавчою, судовою та законодавчою владою, яка здійснювалася через CPA. Не зважаючи на слабкість інституцій в Іраку до 2003 року, когорту досвідчених іракських чиновників, які могли б бути задіяні у процесі відновлення, відсторонили від роботи. Зокрема, наказ CPA №1 від 16 травня 2003 року усунув чотири вищих посадових особи партії Баас з урядових посад. Подібно до рішення про розпуск іракської армії, “дебаасифікація” могла підштовхнути деяких іракців, яких можна було залучити до відновлення країни, до насильницького опору. Окрім того, не розуміння локального контексту призвело до появи ще глибших розбіжностей через етносекторальний поділ. При створенні Керівної Ради Іраку Сили міжнародної коаліції намагались розподілити місця, аби надати рівність голосів усім етнічним групам (зокрема, Арабським Сунітам, Арабським Шиїтам, Курдам), проте це тільки поширило протиріччя та політизувало державні інституції. 

Окрім того, при відновленні була неефективною міжвідомча координація, цивільно-військова співпраця та неспроможність узгодженого використання ресурсів. Існувало декілька ініціатив для роботи із донорськими коштами. Основною була Рада стратегічного огляду Іраку (ISRB) – центр для координації діяльності донорів, включаючи позики, гранти, гарантії та технічну допомогу. В її межах функціонували спеціальна департаменти для роботи із IRFFI (нагадування від авторки: основний трастовий фонд). З 2004 року функціонувала кластерна система при ООН для покращення координації між установами ООН, іракськими установами та іншими донорами. Обовʼязки та робота в межах проєктів часто перехрещувалась у межах повноважень декількох управлінь, що спричиняло інституційні казуси та сповільнювало процеси. Окрім того, тільки у 2007 році трапився перехід від координації з боку донора до координації з боку Іракського уряду. На це вплинуло створення нової ініціативи – Міжнародного договору з Іраком, проте інформації щодо прогресу чи досягнення цілей згідно з підписаними пунктами знайти не вдалося. 

“Ресурне прокляття” та ринок праці

На нафтовий сектор припадало 60 відсотків ВВП Іраку, а доходи від нафти становили 90 відсотків доходів бюджету. Під час планування економічного відновлення, більшість коротко та середньострокових планів стосувались інвестицій саме у цей сектор, оскільки високі ціни на ринку забезпечували швидкий притік грошей у бюджет. Приватні та іноземні інвестиції обмежено фінансували ненафтові сектори та інші виробництва. У довготерміновій перспективі, це спричинило серйозні проблеми на ринку праці, оскільки у капіталомісткому нафтовому секторі було зайнято лише 1–2% робочої сили. Наприклад, в опитуванні 2004-го року, найбільшою проблемою іракці визнали відсутність робочих місць (46,1%), постачання електроенергії (36,6%) та безпекову ситуацію (29%). Програма розвитку ООН щодо умов життя в Іраку в 2004 році оцінила рівень безробіття на рівні 10,5%, де серед освіченої молоді безробіття сягало 37%.

Найбільш популярним місцем працевлаштування стала державна служба. За 12 років (від 2003 до 2015) кількість людей у держсекторі зросла на 900 тис. працівників, досягнувши близько 3 мільйонів осіб або 42% всіх робітників в Іраку. Це спричинило величезне фіскальне навантаження, оскільки 31% усіх публічних витрат припадало саме на заробітню платню залученим у держсекторі.

У процесі відновлення мало уваги приділялось ненафтовим сферам, тому приватний сектор не мав особливого впливу на економіку. Однак, низка міжнародних організацій підтримувала розвиток приватного бізнесу та малих і середніх підприємств. USAID вела декілька програм для розвитку: “Izdihar” – загальною вартістю 140 млн дол. США, впроваджену між 2004-2008 роками для підтримки розвитку мікро-, малих і середніх підприємств шляхом надання малих грантів та технічної допомоги; та  “Tijara” – програму загальною вартістю 192,5 млн дол. США, впроваджену пізніше для регіонального економічного розвитку і стоврення нових робочих місць. Цільова група з питань бізнесу та стабільності з 2006 року займалась заохоченням прямих іноземних інвестиції та реформування державних підприємств Іраку. Міжнародна організація праці, ПРООН та Організація промислового розвитку ООН також брали участь у розвитку приватного сектора, включаючи розробку ПРООН “Стратегії розвитку приватного сектора (2014–30)” на запит Консультативної комісії прем’єр-міністра Іраку.

Корупція

Високий рівень корупції перешкоджав процесу реконструкції. Згідно з оцінкою Transparancy International, починаючи з 2003 року індекс корупції тільки ріс, досягнувши свого піку у період 2007-2010 рр. Хабарництво і розкрадання залучених для відновлення коштів становили величезні масштаби. Лише з 2003 по 2008 рік було виявлено 18 млрд дол. США збитків від корупції. Наприклад, Спеціальний генеральний інспектор США звітував про недоліки фінансування у майже 40% проєктів реконструкції, через “завищення цін субпідрядниками, невраховані витрати, марнотратство та шахрайство”. Окрім того, активно розвивався клієнтизм, коли на на державну службу наймали за ознакою етнічної, політичної, племінної чи сімейної приналежності. У 2012 році Іракський міністр зізнався, що 9000 осіб найняли із підробленими університетськими дипломами. 

Непрозорий механізм бюджетування без можливості партисипації та контролю громадянами Іраку фінансових процесів лишав простір для безконтрольних махінацій. Прогалини у законодавстві використовувалися для обходу правил закупівель та укладання контрактів підставним компаніями. 

Окрім того, сектор оборони і безпеки лишався одним із найбільш корумпованих. Тільки у 2005 році близько 1,4 млрд дол. було втрачено через шайхрайство та корупцію у межах Міністерства оборони. У 2008 році розгорівся скандал на фоні закупівлі підроблених «детекторів бомб» на суму 85 млн дол. США.

Рекомендації для України

1. Під час планування процесів відбудови ініціатива та активна роль має зберігатися за національним урядом. Перебуваючи у контексті внутрішньо-політичної ситуації, маючи легітимність серед населення, а також професіоналів в уряді, національна влада має більше шансів вдало координувати процеси відбудови. 
2. Необхідно забезпечити прозорі та підзвітні механізми контролю за розподілом та витратами коштів. Транзакції та використання грошей, призначених у межах проєктів для відновлення, мають суворо контролюватися державними органами та інститутами громадянського суспільства. Високий корупційний ризик зменшує інвестиційну привабливість та сповільнює процеси реконструкції.
3. Візійний план відновлення має фокусуватися не тільки на швидкому забезпеченні прибутку, а і налагодженні складних капіталоємних виробництв для створення доданої вартості на ринку. Населення має бути забезпечене новими робочими місцями, зокрема, освічені та висококваліфіковані працівники мають бути зацікавлені у поверненні додому.