Цей законопроєкт передбачає створення механізму конфіскації суверенних активів Російської Федерації, в тому числі Центробанку РФ, і одразу ж привернув увагу преси і експертів.
Що передувало?
Тема конфіскації російських активів у США обговорюється з весни 2022 року. Зокрема, на розгляді Конгресу перебували законопроєкт H.R.6930 авторства члена Палати представників Тома Маліновського та поправка до Закону про уповноваження на національну оборону США (The National Defense Authorization Act, NDAA), які пропонували різні механізми конфіскації активів, пов’язаних із РФ.
22 грудня 2022 року Сенат США підтримав поправку авторства сенаторів Ліндсі Грема, Шелдона Вайтхауса та Майкла Бенетта до законодавства США, якою було започатковано юридичний механізм конфіскації російських активів, які зараз заморожені в США із можливістю їх передачі Україні. Першим прецедентом стала конфіскація та передача Україні $5.4 млн російського олігарха Костянтина Малофєєва.
Однак із державними активами РФ ситуація складніша, оскільки вони захищені суверенними імунітетами - принципом, який виключає державу та її майно з-під юрисдикції влади іншої держави. Водночас, саме такі активи, зокрема резерви Центрального банку РФ, потенційно є головним джерелом фінансування відшкодування воєнних збитків України.
Пропоновані механізми
Законопроєкт сенаторів Ріша і Вайтхауса передбачає, що конфіскація суверенних активів США є контрзаходом згідно із міжнародним правом для протидії РФ та гарантування компенсації шкоди Україні. До категорії “суверенних активів” REPO відносить:
- кошти і власність Центробанку РФ, Російського фонду прямих інвестицій та Міністерства фінансів РФ;
- будь-які суверенні активи РФ, розміщені у фінансових установах, повністю чи частково контрольованих урядом РФ;
- будь-які інші кошти чи власність, які прямо або непрямо контролюються урядом РФ.
Передбачається наділення президента США правом конфісковувати суверенні активи РФ, які мають передаватися на рахунок спеціального неприбуткового "Фонду підтримки України" (Ukraine Support Fund). Розпорядником коштів Фонду буде Державний секретар США, який після консультацій із Агенством США з міжнародного розвитку (USAID) зможе передавати їх напряму Україні або ж міжнародному компенсаційному механізму, який планується створити у майбутньому. При цьому про таку передачу мають бути повідомлені комітети із закордонних справ та фінансів Палати представників і Сенату США, а Держсекретар має кожні 90 днів подавати до Конгресу звіт про виконання повноважень згідно із законом.
Цікавим є те, що REPO забороняє президенту США розблоковувати заморожені активи РФ без відома Конгресу. Вони можуть бути заблоковані за умови прийняття спільної резолюції обох палат Конгресу Сполучених Штатів.
REPO встановлює, що рішення про конфіскацію суверенних активів РФ не будуть підлягати судовому оскарженню з боку РФ як держави, водночас зберігається таке право за фізичними та юридичними особами. Ця норма сама по собі викликає сумніви у безспірності, а виняток для фізичних і юридичних осіб створює ризики тривалого блокування конфіскації. Зокрема, це можливо у випадку російських державних банків чи компаній, які можуть скористатися нею, щоб доводити, що вони діють як самостійні особи від РФ.
Водночас, визнається можливість звернення до міжнародних судів на підставі міжнародних договорів, де сторонами є і США, і Росія, що фактично допускає можливість розгляду спору у Міжнародному суді ООН.
Механізм REPO має діяти протягом 5 років або ж до моменту згоди Росії на виплату відшкодування Україні.
Що це значить для України
Загалом, законопроєкт передбачає достатньо комплексний механізм, проте навіть його повне впровадження не означатиме легкий і простий процес конфіскації державних активів РФ. Однак окремі його положення є спірними і загалом передбачають значну роль законодавчої влади – Конгресу – в процесі конфіскації. Політично це може викликати спротив Білого дому і в подальшому привести до змін у фінальному тексті, якщо він буде прийнятий.
Для України важливим є і те, що законопроєкт Ріша-Вайтхауза визнає, що компенсації Україні підлягають збитки, заподіяні агресією РФ після 24 лютого 2022 року. Це підтверджує підхід, зафіксований у Договорі про створення Міжнародного реєстру збитків та його Статуті, однак залишає відкритим питання відшкодування збитків, заподіяних агресією РФ з лютого 2014 року.
Також у документі кілька разів наголошується на тому, що умовою зупинки процесу конфіскації чи припинення дії цього механізму є добровільне виконання РФ зобов’язань із відшкодування збитків Україні. Це може свідчити на користь стратегії «важеля», коли цей механізм буде використовуватися в першу чергу для політичного тиску на Росію, щоб змусити її до добровільної виплати компенсації Україні.
Ця ініціатива є важливим, однак неостаточним кроком до розв’язання проблеми суверенних імунітетів щодо державних активів РФ. Як експерти Центру Дністрянського раніше вже наголошували у нашому звіті, питання конфіскації заморожених суверенних активів РФ доцільно вирішити на багатосторонньому рівні в рамках міжнародного договору щодо створення механізму відшкодування Україні воєнних збитків. Єдиний підхід буде гарантією легітимності для усіх держав, які здійснюватимуть конфіскацію і стабільності для міжнародної спільноти.
Матеріал підготовано за підтримки Міжнародного фонду «Відродження» у рамках проєкту «Compensation4UA / Відшкодування воєнних збитків для України. Фаза ІІ: забезпечення ефективності механізмів на національному і міжнародному рівнях».
