Авторка: Софія Косаревич

Міжнародне право гарантує жертвам агресії належне відшкодування. Водночас, із кожним днем сума збитків, яких зазнає Україна від повномасштабного вторгнення РФ, зростає. У цьому випадку постає питання: що перешкоджає Сполученим Штатам конфіскувати російські суверенні активи та  передати їх Україні у формі компенсацій? 

Для цього існують як юридичні, так і політичні причини. Міжнародне право лише в загальних рисах регламентує конфіскацію однією державою активів, які належать іншій. А правильна юридична процедура є ключем до успіху конфіскації. 22 грудня 2022 року Сенат США підтримав поправку до Закону про уповноваження на національну оборону США (т.зв. Акт про конфіскацію активів для відновлення України). У поправці передбачено створення правового механізму конфіскації російських активів, які зараз заморожені в США.  Однак політичне значення конфіскації полягає у значних репутаційних втратах для США, якщо РФ доведе неправомірність таких дій та неконституційність законодавства. То що ж “демократія №1” має робити з російськими активами? 

У чому полягає проблема конфіскації

В основі принципу відшкодування за протиправне діяння лежать ідеї встановлення справедливості та притягнення до відповідальності порушника. Існують міжнародні норми, що гарантують відновлення справедливості через різні форми репарацій. Зокрема, Принцип 18 резолюції ООН “Основні принципи та керівні положення щодо права на захист і відшкодування для жертв грубих порушень міжнародного права прав людини та серйозних порушень міжнародного гуманітарного права”, який гарантує жертвам відшкодування. Так само і Принципи 19-23, які деталізують форми репарацій. 

Чимало питань з’являється стосовно механізмів отримання відшкодувань: скільки їх має бути, ким вони мають бути створені, чим регламентуватиметься їхня діяльність? Іншою важливою проблемою є політична сторона таких дій. З активізацією теми отримання Україною відшкодувань за дії російської армії на її території, на Заході почастішали зауваження стосовно політичних аспектів цього процесу. 

Існує декілька способів отримання Україною відшкодування від Росії та російських воєнних злочинців. Серед них – позови до Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ), Міжнародного суду ООН, Міжнародного кримінального суду, розгляд питання відшкодування у межах відповідних комітетів ООН. Найбільш політично резонансним шляхом є саме конфіскація російських активів, зокрема найбільш обговорюваною є ідея конфіскації суверенних активів, у першу чергу – Центрального банку РФ. Якщо згодом конфіскація буде визнана протиправною, репутація країн, що її здійснили, буде суттєво підірвана. 

Мотивація конфіскувати активи чітка та зрозуміла: держава-порушниця міжнародного права має відшкодувати наслідки своїх дій. Проблеми виникають із практичним втіленням цього кроку. Допоки підготовчий етап з вивчення юридичних та політичних можливостей конфіскації триває, сума, яку має отримати Україна за збитки, завдані російською агресією, збільшується. Постає питання: через які правові та політичні причини держави, в яких розміщені російські суверенні активи, наразі не можуть провести їх націоналізацію та передати Україні як відшкодування за злочини, скоєні армією РФ? 

Оскільки активи РФ розміщені в різних юрисдикціях, охопити їх всіх доволі складно. Однак, показовим є приклад США, які контролюють близько $20 млрд суверенних активів РФ – найбільший після ЄС обсяг російських активів серед західних демократій.

Правові перешкоди конфіскації 

Почнемо з правового аспекту. Плануючи здійснити конфіскацію суверенних активів будь-яка цивілізована країна, зокрема США, зверне увагу на позицію міжнародного права з цього питання. Загалом у міжнародному праві державний імунітет та право власності ґрунтовно захищені. Конвенція ООН про юрисдикційні імунітети держав та їх власності (2004), двосторонні інвестиційні договори між державами та інші механізми гарантують регламентованість дій, які можуть вчинятися державою стосовно активів іншої держави. 

Водночас, щодо них допускається заморожування, що в міжнародному праві вважається контрзаходом, тобто дією тимчасового характеру, спрямованою на те, щоб змусити іншу державу виконувати міжнародні зобов’язання. Відповідно замороження російських активів є контрзаходом за умови, якщо активи буде збережено і повернено Росії, коли вона почне дотримуватися своїх міжнародно-правових зобов’язань. 

Теоретично вилучення іноземних активів може здійснюватися за наявності суспільного інтересу та легітимної мети, недискримінаційним способом і відповідно до належної правової процедури. У міжнародному праві існує суттєво більше норм, які стосуються заморожування активів, аніж таких, що стосуються можливості їх конфіскації. Ми зосередимося на документах ООН та прецедентах міжнародних судових органів у питанні конфіскації активів.  

У 2017 році ООН випустило Керівні принципи «Ефективне управління та розпорядження арештованими та конфіскованими активами». Охоплюючи всі географічні регіони, різні правові системи та різні рівні розвитку, дослідження представляє досвід 64 країн щодо управління та розпорядження арештованими та конфіскованими активами. Міжнародна група з протидії відмиванню брудних грошей  – FATF – також розробила перелік рекомендацій і найкращих практик щодо управління замороженим, арештованим і конфіскованим майном. 

Згадані документи передбачають такі механізми процесу конфіскації активів:

• існування національної системи управління замороженим, арештованим і конфіскованим майном. Вона має включати призначені органи влади, до сфери відповідальності яких входитиме завдання конфіскувати й керувати майном;
• наділення  національних судів повноваженням видавати ухвали про конфіскацію, а за необхідності – продаж конфіскованого майна. 

Існує ряд напрацювань з теми конфіскації активів, серед них «Найкращі практики відстежування, замороження та конфіскації активів Групи Восьми” (2004). Цей документ пропонує суттєво розширити національні повноваження держав у сфері конфіскації активів. Держави заохочуються розглянути можливість розширити конфіскацію, наскільки це відповідає основним принципам їх національного законодавства, шляхом дозволу конфіскації майна за відсутності кримінального вироку. Держави повинні, наскільки це можливо, забезпечити, щоб їхнє законодавство дозволяло їм задовольняти запити країн щодо заморожування або арешту майна, наприклад шляхом координації одночасного заморожування або арешту в різних юрисдикціях майна, причетного до однієї злочинної поведінки. Автори документу закликають створити інституції для належного менеджменту конфіскованих активів у межах національних юрисдикцій.

Таким чином, на міжнародному рівні рекомендують, аби конфіскація активів провадилася у межах національних юрисдикцій, що уможливить створення процедури, яка відповідатиме національному законодавству та мінімізує ризики визнання міжнародними інституціями таких дій неправомірними. Оскільки в США відповідні закони ще не були прийняті, а міжнародне право доволі загальне в аспекті конфіскації активів, процес експропріації суттєво сповільнюється.

Міжнародні судові прецеденти виступають другим фактором, який стримує Захід від конфіскації, зокрема рішення Міжнародного суду ООН у справі “Німеччини проти Італії”. Так, Німеччину обурили рішення італійських суддів, що порушували її юрисдикційний імунітет як суверенної держави, оскільки італійцям було дозволено подавати цивільні позови проти Німеччини на основі порушень міжнародного гуманітарного права, скоєних Третім Рейхом у 1943-1945 роках. У своїх контраргументах Італія посилалася на концепцію контрзаходів, зазначивши, що Німеччина порушила свій обов’язок надання репарацій. На думку Італії, зняття імунітету Німеччини було єдиним належним і пропорційним засобом правового захисту від порушення нею своїх зобов’язань щодо надання компенсації італійським жертвам військових злочинів. Суд став на сторону Німеччини й засудив дії італійських судів як неправомірні.     

У контексті правового поля Сполучених Штатів, експерти сходяться на думці, що Конгрес має прийняти новий закон, створений з урахуванням контексту російської агресії проти України. Згідно з конституційним принципом належної правової процедури, заволодіння власністю, у цьому випадку іншої держави, може відбуватися лише з дотриманням норм закону. Відтак, як би не була означена процедура експропріації російських активів, суб’єкт конфіскації – РФ – має юридичні гарантії. Верховний суд США в 1978 році створив прецедент, за яким визнав іноземну державу суб’єктом судового процесу. Беручи до уваги принцип “стояти на вирішеному” (лат. - stare decisis), за яким суд не може виносити рішення, що суперечить дійсним судовим прецедентам, Росії не може бути відмовлено у захисті її інтересів американським судочинством. 

Доцільно проаналізувати нещодавно прийнятий Конгресом Акт про конфіскацію активів для відновлення України. В ньому передбачено надання повноважень федеральному уряду конфісковувати та реалізовувати російські приватні активи осіб, які потрапили під санкції або вважаються пов’язаними з російським урядом. Згідно з Актом, вартість активів має перевищувати 2 мільйони доларів США. Однак Акт має ряд слабких місць. 

По-перше, передбачено, що конфіскація здійснюється за підсумками розслідування, яке проводиться Міністерствами юстиції та фінансів США в координації з іншими відомствами. Проблема в тому, що поки триватиме розслідування, власники активів можуть вивести активи з-під юрисдикції Штатів. Доцільно передбачити заморожування майна з початком розслідування до винесення рішення Генерального прокурора США про конфіскацію. 

По-друге, документом надано надто широкі права на оскарження рішення. Окрім того, що власники майна мають право оскаржити рішення про конфіскацію в адміністративному порядку протягом 60 днів з моменту повідомлення про арешт активів, вони також можуть оскаржити рішення про конфіскацію протягом 10 днів з моменту його прийняття. Якщо було доведено, що конфісковане майно є засобом фінансування агресії РФ проти України, надмірний захист такого майна може нівелювати прагнення Штатів покарати винних та допомогти постраждалим.

По-третє, поправка стосується лише російських приватних активів. Про активи Центробанку РФ у документі нічого не сказано. Ключовим винуватцем війни Росії проти України є російських уряд. Таким чином, саме він має бути мішенню ініціатив стосовно конфіскації активів. У цьому полягає одне з завдань конфіскації – аби держава-порушниця відшкодувала наслідки своїх дій. Використання активів російських олігархів радше опосередковано досягає цієї мети.

Після голосування в Сенаті поправка також має бути прийнята Палатою представників. Зважаючи на підтримку документа в Сенаті членами обох політичних сил, голосування в нижній палаті Конгресу не мало б відрізнятися. Проте варто розуміти, що ухвалення поправки не означає її виконання. Це є радше ще одним політичним сигналом, зокрема російським олігархам, що якщо не російський уряд, то хтось точно відповість за злочини РФ в Україні. Ймовірно, такими діями США намагається опосередковано тиснути на російського президента та його оточення. З прийняттям Акту США повторює приклад Канади, яка також прийняла закон про конфіскацію російських активів та навіть робить спроби здійснити її. Ключове питання результативності все ще залишається відкритим. 

Політичні перешкоди конфіскації

Політичне значення конфіскації активів прямо пов’язане з юридичним обґрунтуванням. Якщо рішення США конфіскувати російські активи витримає перевірку міжнародним судочинством, будь-які сумніви в політичній доцільності такого рішення будуть безпідставними. Наразі ж, передача російських активів Україні в формі компенсацій є політично сумнівною з декількох причин. 

По-перше, це позбавить країни, які володіють цими активами, одного з небагатьох інструментів тиску на Росію. Допоки активи є замороженими, існує засіб впливу на їх власника. Зважаючи на нещодавні різкі заяви РФ стосовно націоналізації активів іноземних компаній у разі, якщо Захід намагатиметься конфіскувати російське майно, РФ не готова втратити більше трьохсот мільйонів доларів США. Для Заходу діалог є кращим, ніж відкрита конфронтація.

По-друге, конфіскація російських активів без належної процедури порушила б міжнародне право – це ризик для всього світового співтовариства. Якщо в рамках судового процесу РФ доведе, що застосований механізм конфіскації суперечив міжнародним нормам, це не лише погіршить авторитет Штатів та довіру до країни, але й не дозволить жертвам отримати відшкодування. На території США розміщені іноземні активи на суму $47,29 трлн. З наведеного графіка видно, що з 2021 року кількість іноземних активів, розміщених у Штатах, почала зменшуватися. Конфіскувавши російські активи без належної юридичної процедури або якщо така процедура буде визнана сумнівною, регрес інвестування поглибиться, країна втратить статус надійного економічного суб’єкта. 

Таким чином, належна правова процедура є ключовим елементом успіху конфіскації суверенних активів. Досконале юридичне обгрунтування є запорукою успіху і США це розуміють із власного досвіду. Це доводить приклад рішення Міжнародного суду ООН у справі “Деякі іранські активи (Ісламська Республіка Іран проти Сполучених Штатів Америки)”, коли США доволі сумнівно обгрунтував арешт 2 млрд доларів іранських активів, що мотивувало Іран позиватися до Суду ООН. 

Як варто діяти далі

США варто продовжувати вдосконалювати спеціальні механізми конфіскації російських активів, зокрема в напрямку державних активів РФ. З цією метою логічним кроком стало б створення окремого виконавчого органу в межах Міністерства юстиції, до юрисдикції якого входитиме конфіскація та менеджмент суверенних активів РФ. 

Для прийняття відповідного рішення є всі підстави. По-перше, ще в березні Мінюст США створило дві робочі групи, які займаються російськими активами. Їхні напрацювання суттєво допоможуть новоствореному органу. По-друге, “червоної хвилі” після виборів до Сенату не сталося, демократи здобули більшість. Американські ліберали переважно схвально ставляться до ідеї конфіскації, таким чином обставини для розробки та прийняття законопроєкту є як ніколи вдалими. Кейс прийняття Поправки 22 грудня підтвердив підтримку обома партіями ідеї конфіскувати російські активи. Ексклюзивність, а не інклюзивність механізму, в конкретному кейсі з суверенними активами РФ розширить поле дій суб’єкта конфіскації та сформує один зі шляхів, який зможуть обрати інші держави.

Матеріал підготовано за підтримки Міжнародного фонду "Відродження" у рамках проєкту "#Compensation4UA/Відшкодування воєнних збитків для України. Розробка моделей юридичного та інституційного механізму відшкодування".