Автори: Софія Косаревич, Іван Городиський 

Реєстр збитків, заподіяних будівництвом стіни на окупованій палестинській території (United Nations Register of Damage Caused by the Construction of the Wall in the Occupied Palestinian Territory, UNROD, далі — Реєстр для ОПТ) створила Організація Об’єднаних Націй для фіксування наслідків спорудження Ізраїлем оборонного муру від Палестини в 90-х роках XX століття. Цьому передувала тривала політична і юридична робота, зокрема низка резолюцій Генеральної Асамблеї ООН (далі — ГА ООН), Консультативний висновок Міжнародного суду ООН «Щодо правових наслідків будівництва стіни на окупованій палестинській території» від 9 липня 2004 року», доповідь Генерального секретаря ООН 17 жовтня 2006 року.

Правові та організаційні засади діяльності UNROD

Резолюція ООН A/RES/ES-10/17 була прийнята під час Десятої надзвичайної спеціальної сесії ГА ООН 15 грудня 2006 року. Вона визначала, що Реєстр має служити документальною формою обліку даних щодо збитків, заподіяних фізичним і юридичним особам у результаті будівництва Ізраїлем стіни на окупованій палестинській території.

Мандат Реєстру поширюється виключно на «технічний аспект встановлення фактів»: отримання заяв про завдану шкоду та визначення їх відповідності умовам включення до Реєстру. При створенні Реєстру було наголошено, що він не є компенсаційною комісією, не має судового чи квазісудового статусу і не має повноважень розглядати претензії на предмет отримання відшкодування.

Резолюція від 15 грудня передбачала створення Офісу Реєстру збитків (Office of the Register of Damage) як інституційної основи для функціонування Реєстру зі статусом допоміжного органу ГА ООН під адміністративним керівництвом Генерального секретаря ООН. Офіс складається з Правління (Board), Виконавчого директора, Секретаріату та штатного персоналу (основного, адміністративного та технічного). Місцем розташування Офісу Реєстру було обрано Офіс ООН у Відні.

Правління складається з трьох членів, яких призначає Генеральний секретар ООН. Виконавчий директор входить до Правління з правом дорадчого голосу. До повноважень Правління належить:

1. встановлення правил, що регулюють роботу Офісу Реєстру збитків;
2. визначення критеріїв прийнятності доказів; 
3. визначення критеріїв і процедури збору та реєстрації вимог щодо відшкодування;
4. прийняття рішень про включення вимог про відшкодування до Реєстру збитків.

Правління засідає щонайменше чотири рази на рік, щоб визначити, які претензії слід включити до Реєстру. За необхідності воно може залучати технічних спеціалістів у відповідних галузях для допомоги у веденні Реєстру. Правління має повноваження співпрацювати з урядами та державними органами з метою поліпшення ефективності функціонування, а саме —збору, подання та обробки претензій про збитки. Правління має не рідше ніж раз на рік надавати звіти про хід роботи Реєстру Генеральному секретарю для передачі Генасамблеї. 

Критеріями добору членів Правління, відповідно до доповіді Генерального секретаря ООН 17 жовтня 2006 року, є їх незалежність і об'єктивність; чесність, досвід і компетентність у питаннях права, бухобліку, експертизи збитків, оцінки шкоди довкіллю та інженерної справи; географічне різноманіття країн походження кандидатів. 

Станом на квітень 2023 року та відповідно до рішення Генерального секретаря ООН від 07 жовтня 2022 року, членами Правління є Владімір Горяєв (Російська Федерація), Маріана Салазар Альборнос (Мексика) та Джеремі К. Шарп (США). Виконавчий директор несе відповідальність за управління роботою секретаріату Офісу Реєстру збитків та скерування претензій щодо відшкодування збитків до Правління для затвердження їх включення до Реєстру для ОПТ. 

За весь час функціонування Реєстру для ОПТ було призначено лише двох Виконавчих директорів, причому обидва були представниками Російської Федерації: Владімір Горяєв — у 2008–2020 роках (з 2022 року входить до складу Правління Реєстру вже як міжнародний експерт) та Леонід Фролов, якого було призначено на цю посаду 23 квітня 2021 року. 

Секретаріат Реєстру для ОПТ надає технічну та адміністративну підтримку створенню та веденню Реєстру. До його функцій входять:

1. розробка формату вимог про відшкодування збитків;
2. проведення інформаційної кампанії для палестинської громадськості про можливість подання заяви про функціонування Реєстру;
3. отримання та обробка претензій про відшкодування збитків і встановлення достовірності причинно-наслідкового зв’язку цих претензій із будівництвом стіни;
4. подання заяв про збитки до Правління для включення до Реєстру; 
5. ведення обліку заяв про відшкодування збитків, схвалених Правлінням; 
6. надання юридичних консультацій щодо порядку функціонування Реєстру.

Виконавчий директор призначає також Реєстратора (Registry Officer) з числа працівників Відділу обробки претензій (Claims Processing Unit). Реєстратор відповідає за фіксацію отримання претензій та їх реєстрацію в базі. Він є ключовою виконавчою особою в технічній організації роботи Реєстру. 

Процедура розгляду претензій

У Правилах і положеннях, які регламентують реєстрацію претензій (Rules and Regulations Governing the Registration of Claims), зазначено, що мандат Реєстру для ОПТ діятиме протягом усього періоду існування стіни на палестинських територіях, у тому числі в Східному Єрусалимі та навколо нього. Суб’єкти можуть подавати претензії будь-коли в межах зазначеного терміну. 

Усі претензії поділені на шість категорій за сферами, яким заподіяно шкоду: 

1. категорія А — сільському господарству;
2. категорія В — комерційній діяльності;
3. категорія С — житлу;
4. категорія D — зайнятості; 
5. категорія E — доступу до послуг; 
6. категорія F — державним ресурсам та інше.

У правилах було уточнено, що претензії категорії F не можуть подавати фізичні особи. Палестинська влада може подавати претензії від імені державних установ Палестини, які зазнали матеріальної шкоди в результаті будівництва стіни. 

Правила і положення передбачають два види критеріїв оцінки претензій. Перший вид — технічні критерії, яких нараховується 11, зокрема: претензія подана через оригінальну форму реєстрації, містить опис матеріальних збитків та обставин, за яких вони виникли, до форми додані відповідні підтверджуючі, правовстановлюючі документи та ін. Після оцінки технічних умов претензія має бути оцінена на відповідність дев’яти критеріям прийнятності, в тому числі: заявлена шкода знаходиться в межах юрисдикції Реєстру, позивач встановив, що заявлена шкода є матеріальною, позивач встановив причинно-наслідковий зв’язок між заявленою шкодою та будівництвом стіни на палестинських територіях тощо. 

Передбачено дві основні форми подання заяв до Реєстру для ОПТ: фізична (паперова) і електронна. У першому випадку заявники мають передавати претензії безпосередньо персоналу ООН, який знаходиться і працює в Палестині. Отримані паперові форми цей персонал передає до Секретаріату Реєстру для подальшої обробки, а заявник отримує квитанцію, яка служить підтвердженням факту реєстрації заяви. Допускається, що претензії можуть бути подані заявниками не лише з палестинських територій, якщо вони будуть фізично доставлені та отримані Офісом Реєстру в Відні. 

Однак суттєвим недоліком цієї моделі збору заяв є те, що діяльність зі збору претензій для включення в Реєстр для ОПТ не ведеться безпосередньо на палестинських територіях, оскільки проти цього виступає Ізраїль. За час функціонування Реєстру не було організовано жодної співпраці між Офісом у Відні та хоч би якоюсь міжнародною чи місцевою організацією, присутньою на цих територіях. Відповідно, абсолютна більшість претензій подається електронно.

Офіс аналізує окремо кожну претензію. Її оцінюють на відповідність технічним та змістовним критеріям, передбаченим у Правилах. Якщо претензія відповідає критеріям, Офіс готує рекомендації Правлінню щодо включення її до Реєстру для ОПТ. Офіс збирає претензії та передає їх Правлінню для розгляду на черговій сесії (сесії відбуваються кожних пів року).

Виконавчий директор представляє претензії, які були попередньо оцінені Офісом відповідно до критеріїв прийнятності. Рішення щодо включення чи невключення претензій до Реєстру для ОПТ мають бути підтримані двома з трьох членів Правління. За виняткових обставин, коли особиста присутність членів Правління на сесії неможлива, розгляд і вирішення питань про прийнятність претензій можуть відбутися дистанційно. 

Якщо претензія не відповідає критеріям, вона може бути надіслана заявнику для доопрацювання. Якщо доопрацювання виявилося безрезультатним, заявнику відмовляють в реєстрації претензії. Рішення Правління є остаточними і оскарженню не підлягають.

Статистика рішень про включення претензій до Реєстру

Станом на 30 червня 2022 року було зібрано понад 73 200 заяв-претензій і понад один мільйон підтверджуючих документів у 269 із 271 постраждалої палестинської громади, з майже 1 250 000 постраждалих палестинців. Діяльність, пов’язана з прийомом претензій, проводилась у всіх дев’яти постраждалих палестинських провінціях: Тубас, Джанін, Тулькарм, Калькілія, Сальфіт, Хеврон, Рамалла, Вифлеєм та Єрусалим. Станом на 1 липня 2020 року Правління Реєстру для ОПТ розглянула та ухвалила рішення щодо включення 37 257 зібраних претензій до Реєстру.

Висновки для України

Україні дуже важливо враховувати досвід Реєстру для ОПТ при створенні та функціонуванні Міжнародного реєстру збитків, заподіяних агресією РФ проти України. 

У першу чергу доцільно забезпечити безпосередню роботу персоналу Міжнародного реєстру на місці, на територіях де було заподіяно збитки. Виключно електронна форма подачі документів, як це є у випадку Реєстру для ОПТ, суттєво обмежує коло осіб, котрі можуть подати претензії, та звужує можливості самого Реєстру. 

Слід дуже уважно підійти й до визначення (кількісного та якісного) осіб, котрі прийматимуть рішення про включення заяв до Міжнародного реєстру збитків. Вони повинні мати належну часову і експертну спроможність вивчати й оцінювати претензії та приймати рішення про їх включення до Реєстру. Процедура створення Реєстру для ОПТ викликає сумніви в достатній об’єктивності прийнятих рішень.

Рішення, які приймаються трьома членами Правління, серед такої кількості набагато легше досягти консенсусу та ухвалити компромісне рішення. За повідомленнями палестинських громадських організацій, суспільство Палестини стурбоване тим, що Правління наділене надмірними повноваженнями у питанніоцінки прийнятності доказів. 

Відсутність опції подання колективних заяв про заподіяння збитків звужує можливості для заявників. Такі позови були б ефективними щодо претензій про зайнятість та державні ресурси. Це дозволило б згрупувати претензії від суб’єктів за подібним предметом заяв і скоротило б бюрократичну процедуру. Відшкодування має охоплювати всі порушення прав палестинців, як це передбачено консультативним висновком Міжнародного суду ООН. 

Нарешті, при врахуванні досвіду Реєстру для ОПТ варто мати на увазі, що протягом майже всього часу своєї діяльності він перебуває під суттєвим впливом Росії. Обидва його очільники були росіянами і зараз у складі Правління теж перебуває представник РФ. Цей факт може в принципі утруднити відкритість цього органу до передання досвіду Міжнародного реєстру для України і не вся інституційна пам’ять може бути відповідною для об’єктивною.

Та головний висновок полягає в тому, що необхідно продовжувати роботу із створення компенсаційного механізму для України. Реєстр для ОПТ веде збір претензій про відшкодування, однак подальша доля цих претензій незрозуміла. Створення Міжнародного реєстру збитків, заподіяних Україні, — дуже важливий крок, але наявність цього реєстру не гарантує подальшого здійснення відшкодування. Тому потрібно з не меншою наполегливістю продовжувати роботу зі створення міжнародного механізму відшкодування воєнних збитків.

Матеріал підготовано за підтримки Міжнародного фонду "Відродження" у рамках проєкту "#Compensation4UA/Відшкодування воєнних збитків для України. Фаза ІІ: забезпечення ефективності механізмів національному і міжнародному рівні".