Автор: Сергій Верланов

Джерелом несправедливості української податкової системи є незбалансоване оподаткування доходів, яке вже можна назвати традиційним чи таким, що «історично склалося».

Якщо ретельно проаналізувати структуру надходжень від кінцевих платників податків, то виявиться, що надходження від фізичних осіб (податок на доходи фізичних осіб (ПДФО), військовий збір, податок на додану вартість (ПДВ), а також єдиний податок, отримувачем якого виступає місцевий бюджет) переважають надходження від юридичних осіб (податок на прибуток, рента, акцизи та екологічні податки). До того ж, фізособи сплачують сумлінніше та передбачуваніше.

На виразний дисбаланс вказує і нинішній стан податкового законодавства України.

З одного боку, ми маємо малорозвинену систему декларування та податкових знижок для фізосіб. Так, в Україні у більшості випадків фізособи декларують лише доходи (та й то це робить податковий агент, яким переважно виступає роботодавець). Концепції податкових витрат для фізичних осіб наразі не існує (такими могли би бути витрати на придбання першого житла чи певна частина витрат на всі види страхування). Натомість, існуючий інститут податкових знижок є невеликим і складним до застосування на практиці (освіта, певні витрати на охорону здоров’я, іпотечне кредитування, добровільне страхування життя), тож ними користується вузьке коло осіб.

З іншого боку – юридичні особи мають розвинуте, хоч і досить складне, законодавство, лобістські механізми для відстоювання своїх інтересів і зменшення виплат у законний спосіб[1].

Наразі годі шукати легких рецептів для виправлення цієї складної ситуації. Будь-які спорадичні, відірвані від загальної картини заходи, очевидно, викликатимуть суспільне невдоволення і сприйматимуться як «наїзди» держави. Та все ж спробуймо окреслити основні заходи, що дозволять подолати бюджетні розриви, які на сьогоднішній день лише накопичуються (додатково до ризиків), і якісніше збирати податки в умовах української економіки.

Фізичні особи

В Україні нараховують близько 42 млн фізичних осіб, які є платниками податків. Цей показник враховує і заробітчан, оскільки ніхто з них не знявся з податкового обліку, а отже, вони продовжують бути нашими податковими резидентами.

Податковий дисбаланс закладений передовсім у податок з доходу фізичних осіб. Так, «активні» доходи оподатковуються за ставкою 18% + 1,5% військового збору. Якщо зарплата становить 15 і більше мінімальних зарплат, то сплачується також єдиний соціальний внесок (ЄСВ).

«Пасивні» ж доходи, тобто дивіденди, оподатковуються за ставкою 5% + 1,5% військового збору. Іноземні дивіденди оподатковуються за ставкою 9% + 1,5% військового збору. Дуже лояльно. Та це ще не все. В останні два роки доходи, отримані від облігацій внутрішніх державних позик (ОВДП), не оподатковуються взагалі.

На кожного держальника ОВДП, який сплачує 0%, припадають десятки тисяч осіб, які отримують дохід, нижчий від середньої зарплати в Україні. Дисбаланс очевидний, і він потребує негайного вирішення.

Однак варто розуміти, що це не можна вирішити простим зниженням податкового навантаження на фонд оплати праці, адже це означатиме втрати для дохідної частини бюджету. Так, рішення знизити ЄСВ з 33-36% до 22% не досягло поставленої цілі: не лише не вивело доходи громадян із тіні, але й призвело до збільшення дефіциту Пенсійного фонду (хоча, заради справедливості слід зауважити, що його довелося б дофінансовувати, навіть якби не відбулося зниження ставки оподаткування).

Таким чином, будь-які розмови про зменшення податків розбиваються об аргумент про потребу фінансувати бюджетників та пенсіонерів, а також сплачувати зовнішній борг. На відміну від Казахстану, Норвегії, Росії чи Саудівської Аравії, де існують державні чи приватні монополії на природні ресурси, які генерують велику кількість бюджетних надходжень, в України – загалом класична структура доходів бюджету, левова частка яких складається із податків на споживання та дохід.

Пропоную виправити цей дисбаланс у спосіб, який давно обговорюється в урядових та експертних колах, однак останнім часом з різних причин відійшов на маргінес. Маю на увазі введення прогресивної шкали оподаткування, наприклад, від 10% до 25% залежно від доходів, та введення податкових знижок, які відповідають вимогам сьогодення.

Нижня межа ставки оподаткування застосовувалася б для оподаткування мінімальної зарплати. Все, що нижче мінімальної зарплати, не оподатковувалося б узагалі, якщо це єдине джерело доходу. Роботодавець мав би сплатити лише ЄСВ.

Середня зарплата оподатковувалась би на рівні 15-17%. Верхня межа – 25% – могла би застосовуватися для супердоходів. Якщо звернутися до європейського досвіду, то можна розглянути можливість введення додаткового податкового навантаження на рівні 3-5% на так звану дельту, тобто якщо супердоходи перевищують певну межу. Наприклад, в Англії така межа становить £150 тис. У будь-якому разі соціальна справедливість від цього кроку не постраждала б.

Відродження дискусії про прогресивну шкалу оподаткування актуальне як ніколи з огляду на кампанію добровільного декларування, яка зараз триває. З 1 вересня 2022 року податкові органи вже зможуть непрямими методами слідкувати за витратами фізичних осіб, і цього вже ніхто з тих, хто приймає рішення, не приховує. Починаючи з цієї дати придбати щось, не показавши свої доходи, буде неможливо, тому фіскалізуватиметься більше доходів, ніж зараз.

Урівноважити таку систему могло би введення подомового (посімейного) декларування доходів і, відповідно, податкових знижок для фізичних осіб. Україна, звичайно, ще не готова до такої системи, але ми зобов’язані її розвивати, даючи платникам податків більше можливостей. Це досить складний механізм, тому рівень інституційної спроможності фіскальних органів теж має бути високим.

Звернімося до міжнародного досвіду, наприклад, до німецького. Там існує вісім статусів («класів») фізичної особи-платника податків, які розраховуються, зважаючи на кількість членів сім’ї, доходів, витрат тощо (восьмий статус – найменше податків, перший – найбільше).

У тій самій Німеччині існує норматив витрат на ремонт та обслуговування власної нерухомості, який можна відносити до витрат домогосподарства. У деяких країнах ЄС стимулюють придбання електромобілів за рахунок списання податків на доходи фізичних осіб.

Фізичні особи-підприємці

В Україні станом на січень 2022 року зареєстровано близько двох мільйонів ФОПів.

Спрощена система оподаткування (наразі є чотири групи) приваблива простотою адміністрування та відсутністю фізичного контакту з податковими та іншими органами, що дуже важливо. Адже, будьмо відвертими, у жодній країні світу ніхто не отримує задоволення від спілкування з податківцями. Це може бути менш або більш болісно для нервової системи, але ніколи не є приємним.

Так звана спрощенка – це частина довгострокового соціального контракту, введеного у часи президенства Леоніда Кучми (1994–2005 рр.). Держава «не бачить» підприємця до певного ліміту. У відповідь вона очікує від нього якщо не лояльності, то хоча би мовчазної згоди з її політикою. Тож наразі спрощенка – питання більше соціальне, а отже, дуже чутливе до будь-яких змін.

«Спрощенка» призвела до того, що цілий ряд державних систем (охорони здоров'я, освіти, дошкільної підготовки дітей, догляду за людьми похилого віку тощо) мають бізнес-дублера. Перші фінансуються з держбюджету, другі – заробляють, надаючи відповідні послуги. А це – неефективна витрата коштів платників податків.

Конфігурація «спрощенки», яка існує нині, абсолютно викривлена і асиметрична порівняно із загальною системою оподаткування, що негативно впливає на фіскальну віддачу.

Наразі ми не знаємо, як вийти з цієї ситуації та вирішити проблему якості і розумних витрат податків. Цю сферу необхідно продовжувати фіскалізувати, зокрема точково вводити сплату ПДВ на послуги освіти та охорони здоров’я.

За останні 2,5 роки по «спрощенці» відбулися дві основні речі: 1) збільшення лімітів, що входить у суперечність із тезою про обмеження застосування цієї форми оподаткування; 2) введення реєстраторів розрахункових операцій (РРО).

Як розвивати окремі групи спрощеної системи оподаткування у середньостроковій перспективі? I група – без змін. ІІ група – провести фіскалізацію. Ця група складається на 70-80% із торгівлі. На жаль, великі мережі використовують її для мінімізації своїх податкових зобов’язань, міняючи ФОПів, коли вони досягають певних лімітів. Звичайно, після фіскалізації потрібно продовжити працювати аналітично у цьому напрямку, розмежовуючи мережі від власне малого бізнесу.

Бізнес, який перебуває на ІІІ групі спрощеної системи оподаткування, можна продовжити регулювати за двома альтернативними сценаріями. Перший – це ДІЯ.СІТІ «для всіх», що передбачає 5% ставку ПДФО. Другий шлях – це збільшення ставки, наприклад, до 10% (що відповідатиме нижній межі у прогресивній шкалі оподаткування) з перенаправленням частини (наприклад, половини) у загальний фонд державного бюджету. Якби це стало реальністю, будь-які дискусії на тему реформи «спрощенки» вичерпали б себе.

Існує ще варіант радикального зменшення лімітів. Якщо брати середню зарплату в 15 тисяч гривень, то він може складати 300-400 тис. грн на рік. Крім того, можна зменшити дозволену кількість найманих працівників або взагалі заборонити наймати працівників і заборонити надання послуг юрособам.

Скоріш за все, спрощена система буде продовжувати еволюціонувати, її не змінюватимуть різко, бо питання дійсно є соціально чутливим.

Поряд з цим, концепція самозайнятої особи (категорія платників-представників індивідуальних професій) потребує розвитку, з метою наближення регулювання оподаткування ФОПів та самозайнятих осіб.

Юридичні особи

В Україні станом на грудень 2021 року нараховувалося близько 1,4 млн юридичних осіб, з яких лише 260 тисяч (активних 220–230 тисяч) – платники ПДВ.

Швидкий фіскальний результат можливий лише у роботі з юридичними особами, тому що вони генерують 90% прибутків в Україні і, відповідно, демонструють 90% фіскальної віддачі.

Основна проблема корпоративного сектора, яка робить його таким неоднозначним з фіскальної точки зору, – це його сегментованість за режимами оподаткування («єдинники» усіх груп, неплатники ПДВ тощо), що призводить до штучного подрібнення бізнес-груп. Це призводить до відсутності належної корпоратизації малого та середнього бізнесу, що є одним із чинників більш динамічного росту ВВП України.

Наскільки критичним є питання ставок корпоративного податку? Насправді це табуйована тема – адже переважає погляд, ніби податки повинні лише знижуватися. Проблема ставок корпоративного податку впливає на будь-яку політичну адміністрацію, сковує її дії, зменшує набір інструментів для вирішення тих чи інших питань.

Як показує світовий досвід, вона не є дуже критичною за «слабкої» адміністрації у фіскальних органах. Коли адміністратор сильний, то підняття ставок має відповідний фіскальний ефект. Всі знають витрати бізнесу, бізнес-моделі. Якщо ставка корпоративного податку складає 18% і компанія сплачує 100 млн грн податків, в тому числі певну суму податку на прибуток, наприклад, 20 млн грн, то чи збільшення на 1 процентний пункт збільшить надходження усіх податків, чи зміниться лише внутрішній розподіл між видами податків, а загальна сума залишиться 100 млн грн?

У цьому сенсі показовими є два приклади: видобутку бурштину (1) та гральний бізнес (2).

1. У 2021 році планували, що надходження від видобутку бурштину становитимуть 369,2 млн грн. До держбюджету надійшло лише 5,6 млн грн, тобто 1,5% від планованої суми. Це вказує або на відсутність ринку як такого, або на проблеми фіскалізації у галузі.

На те, що ринок все ж існує, вказує наявність численних бурштинових копанок у Житомирській та Рівненській областях, отже, справа у податковому розриві. І тут треба розбиратися та аналізувати: або механізм фіскалізації важкий, або погано працює регулятор, або існує корупція.

2. У 2021 році у галузі грального бізнесу планували зібрати 10 млрд грн, проте у результаті до держбюджету надійшло у сім разів менше. Виникають аналогічні питання.

Ще один приклад – сільськогосподарська галузь, яка останніми роками за своїм вкладом у ВВП країни і рівнем валютної виручки поділяє перше-друге місця з металургами. Водночас її представники переважно перебувають на IV групі спрощеного оподаткування. Компанії сплачують відповідно до обсягу землі, який перебуває у них в оренді. Податкове навантаження у цій галузі по всіх платниках складає приблизно 0,1% податку на прибуток, що невиправдано мало.

Отож будь-якому галузевому регулюванню має передувати робота по дослідженню еластичності ринку і можливих податкових розривів, а вже потім – ухвалення законопроєктів про зміни у корпоративному оподаткуванні з урахуванням думки представників індустрій. Неважливо, чи йдеться про металургію, тютюн, а чи про телеком.

Таким чином, у результаті реформи розмір ренти має бути приведений у відповідність до ринкової ціни на сировину і продукцію. Те саме стосується і корпоративного податку для виробників сільськогосподарської продукції. Україна залежить від світової кон’юнктури цін, тому необхідно враховувати і це.

Назріла і необхідність збільшити екологічні податки. У найближчій перспективі український бізнес, орієнтований на експорт, може зачепити дія так званих «карбонових» податків, які складатимуть близько $400 млн. Мабуть, краще сплачувати карбоновий податок в Україні, ніж під час експорту.

ПДВ

ПДВ – один із найважчих для адміністрування податків у всьому світі, зокрема в Україні. Це не додає легкості ведення бізнесу і збільшення ВВП в Україні.

Основна проблема – достатньо непередбачуване для бізнесу блокування податкових накладних, яке регулюється постановою Кабміну №1165 від 11 грудня 2019 року. На жаль, за два роки в неї не вносилися зміни (останні – у лютому 2020 року), і це проблема, адже нечесний бізнес швидко призвичаюється до обмежень.

Ця постанова містить і досить складну бюрократичну процедуру розблокування: довга судова тяганина і складність виконання рішень. Навіть якщо ви виграли справу з розблокування податкової накладної, для того, щоб її зареєструвати, вам все одно доведеться пройти десять кіл пекла і не факт, що ви її зареєструєте. Крім того, у процесі наявна висока корупційна складова. У більшості випадків вона пов'язана з діяльністю комісії по розблокуванню.

Таким чином, для бізнесу, який є платником ПДВ, існують підвищені правові ризики. Звинувачення в економічних злочинах можуть вас наздогнати безвідносно до ваших дій та мотивів. І це одна з найбільших перешкод на шляху руху іноземного капіталу в Україну.

Адміністрування податків

Під час адміністрування податків виникають такі проблеми:

1. Неоднозначне тлумачення норм законів, різна судова практика. Залежно від різних обставин податковий орган може приймати взаємовиключні рішення стосовно подібних ситуацій. Те саме можна сказати і про суди.
2. Складні та незручні IT-рішення, зокрема інтерфейси. На сьогодні вони не витримують жодної критики, тим більше, зважаючи на обсяг витрат на ці цілі в останні два роки. Видається цікавою ідея віддати розробку податкового інтерфейсу команді «Дії». У результаті міг би вийти спеціалізований додаток «Дія.Податки».
3. Неефективність та застарілість роз'яснювальної роботи, безініціативність виконавців.

Шляхи реформування

1. Діджиталізація усіх процесів. Переважна частина суб'єктів господарювання мають забути дорогу до податкової. Спілкування має відбуватися виключно через електронний кабінет з автоматичними алгоритмами у більшості випадків. Це єдиний шлях для відчутного покращення адміністрування в Україні.
2. ПДВ. Впровадження інституту попередньої згоди: усі документи завантажуються в електронний кабінет перед тим, як реєструється податкова накладна. У свою чергу, адміністратор має вивчити ці документи. Звичайно, після первинного вивчення роботи бізнесу більшість типових операцій відбуватиметься надалі в автоматичному режимі.  

Попередня згода буде гарантією реєстрації податкової накладної, її не можна вже заблокувати, всі питання мають ставитися наперед. Так, це ускладнить адміністративний процес, але в цілому український бізнес був би не проти, тим більше, зважаючи на нинішні реалії. Наприклад, в Італії, де також було багато махінацій з ПДВ, пішли саме цим шляхом – умовного уповільнення господарського цивільного обороту, – однак у результаті фактично зняли це питання.

Видається перспективним і введення пені для держави за нереєстрацію податкових накладних – за аналогією до невчасно відшкодованого ПДВ.

Інституційна спроможність податкової служби

Аналіз

Фіскальна функція перебуває на високому рівні розвитку, зважаючи на українські реалії. Загалом у цій царині податкова справляється з поставленими завданнями і виконує бюджет. Це відбувається тому, що в Україні дуже мало нових великих іноземних компаній та значних капітальних інвестицій. Бізнес – переважно старий, за довгі роки роботи навчився працювати з податковою, тому негативного тла менше, ніж це було раніше.

Аналітична функція – на низькому рівні. За часів мого керівництва податковою (2019-2020 рр.) моя команда намагалася розвивати цей напрям, запрошували найкращих спеціалістів, проте з нашим відходом цю реформу разом зі штатним розписом скасували. На щастя, після того, як в.о. голови податкової стала Тетяна Кірієнко (грудень 2021 р.) роботу Департаменту аналізу було відновлено.

Сервісна функція – рівень нижче середнього через IT-складову. Електронні сервіси застарілі, але досить стійкі, зокрема щодо кіберзагроз. Річ у тім, що податкова має окрему електронну систему – власні сервери та програмне забезпечення, тому її легше захищати, ніж бази даних в інших центральних органах виконавчої влади.

Функція представництва в суді – рівень нижче середнього. Наразі триває близько 50 тисяч адміністративних спорів. Ними займаються близько двох тисяч співробітників податкових органів по всій Україні – величезний штат. Звичайно, така кількість спорів не витримує жодної критики і більше нагадує спам, адже переважна кількість документів – це «копіпейст» акту перевірки, який написали у Києві, «спустили» на регіони і довели їм показник по кількості перевірок і донарахувань до виконання.

Свого часу моя команда почала боротися з цим ганебним явищем, намагалася вирішувати проблемні питання на рівні адміністративної апеляції в межах ДПС і, таким чином, давати сигнал середній та нижчій ланці адміністраторів про неприпустимість певних дій. Однак ця реформа не прижилася і фактично стала токсичною, адже в Україні позасудове вирішення спорів є надзвичайно небезпечним і загрожує службовцям ДПС юридичною відповідальністю аж до кримінальних переслідувань.

Правоохоронна функція – низький рівень. До певної міри вона у податковій лишилася. Раніше існував Департамент податкових розслідувань, зараз працює Департамент боротьби з відмиванням доходів, одержаних злочинним шляхом, що має правоохоронні ознаки. Він здійснює первинний аналіз і передає матеріали до правоохоронних органів. Стоїть питання, до якої міри розвивати цю функцію. На мою думку, необхідно знаходити баланс у тісній кооперації з іншими органами, зокрема з новоствореним Бюро економічної безпеки (БЕБ). Цей орган поки що не запрацював на повну потужність, тому оцінити його інституційну спроможність наразі неможливо, невідомо також, яким у БЕБі буде рівень аналітики.

Шляхи реформування податкової служби

Передовсім потрібно відійти від парадигми швидких результатів, натомість у тісній кооперації з Мінфіном запровадити середньострокове та довгострокове планування діяльності податкової служби, яка має бути націлена на конкретний результат (наприклад, збільшення доходів).

З 2014 року в адмініструванні податків сталися лише два якісні стрибки. Перший пов'язаний із запровадженням автоматичного відшкодування ПДВ та системою, спрямованою на боротьбу зі зловживаннями у цій сфері, – системою моніторингу критеріїв оцінки ризиків (СМКОР). Цей крок одразу збільшив збір ПДВ на 30% та скоротив середній час відшкодування з понад 180 днів до 45, що вплинуло на розвиток бізнесу, орієнтованого на експорт.

Другий якісний стрибок пов’язаний із розділенням фіскальної служби на податкову та митну. Завдяки цьому вивільнився потенціал систем, між ними виникла певна конкуренція, що в підсумку дало добрий результат, коли «окремо» означає «краще і більше».

Податкова служба має бути насамперед професійною та деполітизованою, адже політичний вплив на адміністраторів підриває інституційну спроможність. Для цього потрібно відновити практику відкритих конкурсів та контрактів, особливо на топ-посади, що передбачає Угода про асоціацію між Україною та ЄС.

Враховуючи українські реалії, можливо, потрібне ухвалення нових законів про Державну податкову службу (ДПС) та Державну митну службу (ДМС), які б посилили їхню інституційну спроможність. Є кілька варіантів:

1. Перетворити їх на фіскальні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом (за зразком НАЗК – Національного агентства з питань запобігання корупції), залучивши до процесу добору кадрів міжнародних спостерігачів. А тоді оптимізувати їхній штат структурно та кількісно.
2. Залишити все так, як є, але створити комісію за участю членів профільних міжнародних та всеукраїнських громадських організацій, яка би визначала голову та заступників голови, а також їх звільняла за визначеним переліком підстав.
3. Зробити ці органи «суперполітичними», але тільки в одній посаді – посаді голови. Відійти від «класичного» поділу на політичні посади і професійну державну службу, зробити цих голів заступниками міністра фінансів – державними службовцями. Так би враховувалися зміни політичного циклу, і ці фігури автоматично йшли б у відставку зі зміною уряду.

Податкова служба у своїй діяльності має орієнтуватися на платника податків, розвивати свою сервісність. Як уже було сказано, платники податків – 99% фізичних осіб і 95% юридичних осіб – мають взаємодіяти з податковою онлайн.

У будь-якому разі, якщо раніше ми говорили про створення податкової служби, то далі маємо приділити увагу нарощуванню її інституційної спроможності. Це велика реформа, яка потребує значних зусиль та часу: на її впровадження, відточування та захист, у тому числі за допомогою міжнародних фінансових інституцій.

[1] «Воєнні» правила оподаткування доходів збільшили розрив між оподаткуванням фізосіб та корпоративного сектору.