Питання відшкодування Україні та українцям збитків, завданих російською агресією, може стати найбільшим репараційним процесом з часів Світових воєн. Водночас відкритим залишається ключове питання - фінансування виплати майбутніх компенсацій. Як визнали експерти, які безпосередньо залучені до створення та функціонування компенсаційного механізму, його не можна буде вважати повністю успішним “без відповідного фінансування для виплати компенсацій”.

За відсутності згоди Росії на виплату репарацій, а також у ситуації, коли інші потенційні механізми фінансування поки що не реалізовані, єдиним реальним джерелом залишаються близько $300 млрд резервів Центрального банку РФ, заморожених у країнах, які запровадили санкції у відповідь на повномасштабну агресію проти України.

В умовах зміни політики нової адміністрації США посилюються ризики для збереження цих активів заблокованими у середньо- і довгостроковій перспективі. Це актуалізує питання їхньої конфіскацій та вимагає швидшого пошуку практичних рішень.

Проте досі не гарантовано, що ці резерви будуть спрямовані на фінансування репарацій для України, а останнім часом звучать пропозиції скерувати їх на інші цілі. Це може підірвати зусилля із забезпечення відшкодування збитків, завданих російською агресією.

Загальна рамка конфіскації активів РФ

За три роки з початку повномасштабного вторгнення було досягнуто суттєвого прогресу у питанні використання заморожених російських активів в інтересах України. Зокрема, у 2024 році Україна отримала доходи у вигляді відсотків, нарахованих за розміщенням цих активів на банківських рахунках. Крім того, у липні минулого року країни «Групи семи» ухвалили рішення про надання Україні так званої «репараційної позики» (Extraordinary Revenue Acceleration, або ERA Loans) у розмірі $50 млрд, яка забезпечується цими доходами та має бути погашена за їх рахунок у майбутньому.

Водночас остаточна конфіскація самих активів залишається ключовим питанням щодо їх подальшої долі. 

Юридичні підстави для такої конфіскації, загалом, є чіткими й були викладені у меморандумі групи міжнародних юристів та експертів, опублікованому на початку 2024 року. У цьому документі визнано, що конфіскація активів може бути здійснена як колективний контрзахід, спрямований проти Росії як держави, що порушила міжнародний правопорядок - так само, як і запроваджені санкції. Оскільки санкції не досягли своєї мети, застосування конфіскації як контрзаходу, на думку авторів меморандуму, є правомірним з точки зору міжнародного права.

Цей меморандум наразі є найповнішим і найбільш авторитетним юридичним обґрунтуванням можливості конфіскації російських резервів.

Хоча покарання Росії за агресію є очевидною метою конфіскації заморожених резервів Центрального банку РФ, не менш важливим є визначення конкретної мети чи цілей їх подальшого використання. Саме від чіткого розуміння та узгодженості цих цілей значною мірою залежить готовність держав, які розпоряджаються цими активами, ухвалити рішення про їх конфіскацію.

З боку представників української влади та громадянського суспільства лунають різні пропозиції щодо того, на що саме слід спрямувати ці кошти. Хоча загальна мета - відшкодування Україні збитків, завданих агресією Росії, - залишається незмінною, найчастіше озвучуються дві основні цілі: закупівля озброєння для Збройних Сил України та фінансування післявоєнної відбудови.

Зокрема, 8 листопада 2024 року на пресконференції у Будапешті Президент України Володимир Зеленський заявив, що в разі конфіскації $300 млрд Україна “підтримає наших людей і купимо на ці гроші в усіх країнах світу зброю”. Згодом такі заклики були повторені й іншими представниками влади, а також громадянського суспільства.

Обидві ці цілі - посилення обороноздатності та післявоєнна відбудова - хоч і є морально виправданими та емоційно зрозумілими, водночас породжують низку юридичних і політичних викликів, які не дозволяють розглядати зазначені напрями як оптимальні для використання конфіскованих російських активів.

Які існують виклики

У першу чергу, обидва варіанти створюють підґрунтя для дискусій щодо їхньої допустимості. Так, ідея спрямування конфіскованих коштів на закупівлю озброєння може викликати опір - навіть попри фактичну ремілітаризацію Європи. Для клірингових банків Euroclear та Clearstream, на рахунках яких сукупно зберігається близько $210 млрд резервів Центрального банку РФ, така мета може становити особливо чутливе питання з точки зору дотримання комплаєнсу. Подібну настороженість можуть виявити й політичні лідери, які ухвалюватимуть рішення про конфіскацію, зважаючи на репутаційні та політичні ризики.

Аналогічним чином, цільове спрямування активів на відновлення та повоєнну відбудову також може спричинити юридичну й дипломатичну неоднозначність. Уже з’явилися повідомлення про те, що Росія під час переговорів у Саудівській Аравії порушувала тему використання цих активів, зокрема для «відбудови» тимчасово окупованих територій. Такий підхід є неприйнятним для України як із дипломатичних, так і з моральних міркувань.

По-друге, обидва згадані варіанти, ймовірно, виявляться економічно невигідними для України. Держави, що володіють цими активами, прагнутимуть забезпечити їх використання в інтересах України, але водночас - із вигодою для власних національних економік. Наприклад, кошти можуть бути спрямовані на закупівлю озброєння у виробників саме із країн-розпорядників.

До прикладу, одночасно з виділенням £2,26 млрд у межах “репараційної позики” G7 за ініціативою ERA, було також оголошено про надання Україні кредиту на суму £1,6 млрд для закупівлі 5 000 протитанкових ракет у британського виробника зброї Thales. Хоча тут не йдеться про прямий взаємозв’язок, і немає жодних підстав ставити під сумнів нагальну потребу України в озброєнні, цей приклад демонструє можливість застосування подібної логіки й у разі закупівель зброї за рахунок конфіскованих російських активів.

Так само і у випадку повоєнної відбудови, найімовірніше, значна частина коштів буде спрямована на фінансування контрактів із європейськими, американськими та іншими підрядниками, які працюватимуть на території України. Попри безсумнівний позитивний вплив на процес відновлення, економічний ефект для самої України у такому разі буде меншим.

Третім викликом є те, що в таких пропозиціях часто не піднімається питання фінансування відшкодувань постраждалим від російської агресії - зокрема, компенсацій, які будуть присуджені в межах міжнародного компенсаційного механізму. Хоча нещодавно заступниця глави Офісу Президента Ірина Мудра визначила ці цілі як спільні: “передача заморожених російських суверенних активів для оборони України і Європи, а також відбудови і компенсації постраждалим від російської агресії”, часто питання фінансування відшкодування не піднімається взагалі та не наголошується на його пріоритетності.

У такому разі компенсаційний механізм може залишитися без єдиного реально доступного джерела фінансування, що поставить під сумнів його ефективне функціонування у майбутньому.

Чому важливо передати активи до міжнародного компенсаційного механізму

Передача заморожених резервів Центробанку РФ - або значної їх частини - до міжнародного компенсаційного механізму виглядає найбільш обґрунтованим кроком з юридичної, політичної та економічної точок зору. Передачу активів можна здійснити до Компенсаційного фонду, який разом із Реєстром збитків та Компенсаційною комісією має стати невід’ємною складовою механізму компенсації. Хоча Компенсаційний фонд планується створити до кінця 2027 року, якщо конфіскація буде здійснена раніше, можна знайти інші варіанти утримання цих активів, які дозволили б забезпечити їх передачу і використання у відповідний спосіб.

Передусім, таке рішення узгоджується із запропонованою правовою рамкою конфіскації російських резервів у форматі колективних контрзаходів. У згаданому вище меморандумі йдеться про те, що передача конфіскованих активів до майбутнього міжнародного компенсаційного механізму має бути невід’ємною частиною процесу конфіскації.

Подальше використання конфіскованих активів РФ, на думку авторів меморандуму, можливе в рамках міжнародного компенсаційного механізму, куди мають бути передані ці активи (§§31, 67-68, 78). Мета механізму, у цьому випадку, мала б полягати у «забезпеченні ефективності використання коштів для компенсації Україні та іншим постраждалим за збитки, яких вони зазнали» та гарантуванні того, що процес компенсації був би «прозорим, базувався б на доказах і був справедливим для всіх зацікавлених сторін» (§68).

Використання конфіскованих російських активів в інших цілях поза інституційною рамкою міжнародного компенсаційного механізму може посилити аргументи щодо “нелегітимності” конфіскації цих коштів та підірвати консолідовані зусилля з цією метою.

Передача цих активів до міжнародного компенсаційного механізму надасть рішенню про конфіскацію додаткове політичне та моральне обґрунтування (justification). Особливо важливим є підхід, орієнтований на постраждалих (victim-centered approach), задекларований і вже впроваджений на практиці в діяльності Реєстру збитків для України, коли саме фізичні особи-постраждалі мають пріоритет в отриманні відшкодування.

Цей варіант також може бути вигіднішим для України з економічної точки зору. Як держава, так і постраждалий бізнес будуть серед головних бенефіціарів механізму за абсолютними обсягами отриманого відшкодування. Ці кошти надходитимуть безпосередньо, і у випадку бізнесу можна передбачити спеціальні умови їх використання виключно в межах України, забезпечуючи додатковий позитивний ефект для національної економіки.

Проте ключовим аргументом є те, що передача конфіскованих активів ЦБ РФ до міжнародного компенсаційного механізму дозволить гарантувати фінансування репарацій для постраждалих від російської агресії.

Висновки і рекомендації

Наразі ми вступаємо в найкритичніший етап процесу конфіскації резервів Центрального банку РФ, заблокованих у державах-союзницях України. Українському уряду та всім зацікавленим сторонам, зокрема громадянському суспільству й медіа, необхідно виступати єдиним голосом із чітким посилом щодо цілей конфіскації.

Озвучування та адвокація різних цілей не сприяє формуванню узгодженої й сталої позиції, яку наші союзники були б готові підтримати.

Попри всю важливість цілей фінансування воєнної спроможності України, її повоєнного відновлення та відбудови, саме використання цих активів для фінансування відшкодування (репарацій) є найбільш обґрунтованою метою з юридичної, політичної та економічної точок зору. Крім того, це є логічним продовженням послідовних зусиль України зі створення міжнародного компенсаційного механізму.

Також не слід забувати, що обсяг збитків, завданих агресією Російської Федерації, уже, ймовірно, перевищує суму $300 млрд. Тому необхідно моделювати додаткові інструменти фінансування репарацій у разі відсутності добровільної згоди РФ. Зокрема, прем’єр-міністр України Денис Шмигаль нещодавно наголошував на необхідності “запровадити після війни спеціальні податки на російські енергоносії та сировину” з цією метою. Такі інструменти потребують обговорення та ретельної опрацювання.

Відшкодування Україні - це не лише питання цифр і витрат, а питання справедливості для постраждалих від російської агресії. Жодна сума, зрештою, не буде достатньою, але ми можемо забезпечити найбільш ефективний спосіб її використання.

Матеріал підготовлено за підтримки Міжнародного фонду "Відродження" у рамках проєкту "#Compensation4UA/Відшкодування воєнних збитків для України. Фаза IV: пошук рішень окремих питань щодо забезпечення відшкодування".