18 травня виповнилося три роки з дня оприлюднення Указу Президента України про створення Робочої групи з розробки та впровадження міжнародно-правових механізмів відшкодування шкоди, завданої Україні внаслідок збройної агресії Російської Федерації. Ця дата фактично стала відправною точкою дипломатичної роботи українського уряду на шляху до компенсації збитків, завданих Україні та її громадянам.

Традиційно Центр Дністрянського підготував огляд ключових подій і рішень за останній рік у цій сфері: досягнутого прогресу та наявних викликів.

З попередніми підсумковими матеріалами за 2023 і 2024 роки можна ознайомитися за зазначеними посиланнями.

Міжнародний компенсаційний механізм

Україна практично від самого початку своєї діяльності у сфері забезпечення відшкодування збитків задекларувала необхідність створення спеціальної Компенсаційної комісії як інституційного механізму відшкодування збитків, завданих державі внаслідок агресії. Згодом ця ідея трансформувалася у ширшу концепцію міжнародного компенсаційного механізму, до складу якого мають увійти Компенсаційна комісія, Реєстр збитків і Компенсаційний фонд.

Створення такого ad hoc механізму є необхідним в умовах відсутності постійних міжнародних інструментів, здатних ефективно вирішувати питання компенсації збитків, спричинених міжнародними протиправними діяннями. Запропонована структура є класичною, зокрема якщо порівнювати її з Компенсаційною комісією ООН.

Створений у травні 2023 року Реєстр збитків для України став першим елементом майбутнього механізму. За два роки роботи він розпочав прийом заяв від потерпілих. Станом на травень 2025 року прийом заяв відкрито вже за 10 із 43 категорій, що, з огляду на триваючу російську агресію, можна вважати значним досягненням.

Особливо варто підкреслити відданість Реєстру збитків підходу, орієнтованому на постраждалих, який передбачає пріоритет інтересів фізичних осіб, що зазнали збитків. Представники Реєстру підтверджують, що відкриття всіх категорій саме для фізичних осіб є ключовою метою його діяльності на цьому етапі.

Протягом останнього року було досягнуто значного прогресу у створенні Компенсаційної комісії для України. У Гаазі відбулися чотири підготовчі зустрічі щодо її заснування — у липні, вересні і листопаді 2024 року та у січні 2025 року. Очікується, що, подібно до Реєстру збитків, Комісія буде створена під егідою Ради та в рамках загального інституційного механізму.

Наступним етапом у створенні Комісії має стати укладення Договору про заснування Міжнародної комісії з розгляду заяв для України. Указом Президента України №177/2025 від 24 березня 2025 року було затверджено склад делегації для участі в переговорах, яку очолює заступниця керівника Офісу Президента Ірина Мудра. Перші два раунди переговорів щодо укладення Договору відбулися у Гаазі в березні і травні 2025 року.

Водночас, складним викликом для створення повноцінного міжнародного компенсаційного механізму залишається забезпечення широкої міжнародної підтримки. Планується, що запрошення до участі в Комісії буде надіслано 94 державам, які підтримали Резолюцію Генеральної Асамблеї ООН A/RES/ES-11/5 від 14 листопада 2022 року, у якій визнано право України на отримання відшкодування збитків, завданих агресією.

Втім, як показує приклад Реєстру збитків, участь неєвропейських держав наразі залишається обмеженою. Із 41 держави-учасниці лише три представляють інші регіони світу — Канада, США та Японія. Для держав з інших континентів міжнародний компенсаційний механізм часто асоціюється насамперед із фінансовими аспектами, а не з питаннями справедливості. Це підтверджується, зокрема, під час спілкування експертів Центру Дністрянського з дипломатами цих країн.

Подолання цього сприйняття та забезпечення глобальної участі держав із різних континентів — як у Реєстрі збитків, так і в Компенсаційній комісії — є одним із ключових завдань для дипломатичної команди України та залученого громадянського суспільства.

Іншим важливим питанням є розширення часової юрисдикції компенсаційного механізму, яка зараз обмежена періодом до 24 лютого 2022 року, та забезпечення можливості звернення до нього постраждалих від російської агресії у період 2014-2022 рр. За словами заступниці керівника Офісу Президента Ірини Мудрої, робота над вирішенням цього питання зараз ведеться.

"Вибіркова справедливість — це не справедливість. Компенсація має охоплювати всю шкоду, завдану росією — починаючи з 2014 року. Незаконна анексія Криму, війна на Донбасі, перші вбиті, перші полонені, перші зруйновані домівки — це не передісторія. Це початок великої трагедії, яка триває й досі", - Ірина Мудра, заступниця керівника Офісу Президента України.

За словами представників міжнародного компенсаційного механізму, очікується, що Компенсаційна комісія буде створена до кінця 2025 року, а Компенсаційний фонд як третій елемент механізму — до кінця 2027 року.

Однак, окрім інституційної спроможності та політичної підтримки, ключовим залишається питання спроможності механізму забезпечити фактичну виплату присуджених компенсацій. Як слушно зауважували ще на початковому етапі його створення: «жодна така комісія не може вважатися повністю успішною без відповідного фінансування для виплати компенсацій».

Конфіскація російських активів

На сьогодні об'єктивно єдиним доступним і основним джерелом компенсації для України та українців залишаються заморожені резерви Центрального банку Росії. Загальний обсяг цих активів оцінюється приблизно у $300 млрд, з яких близько $210 млрд заблоковані в європейських центральних депозитаріях — Euroclear (Бельгія) та Clearstream (Люксембург).

З травня 2024 року Україна досягла помітного прогресу у використанні заморожених російських активів. Зокрема, у 2024 році держава вже отримувала доходи у вигляді відсотків, нарахованих за розміщенням цих активів на банківських рахунках в європейських центральних депозитаріях. Крім того, у липні того ж року країни «Групи семи» ухвалили рішення про надання Україні так званої «репараційної позики» (Extraordinary Revenue Acceleration, або ERA Loans) на суму $50 млрд. Ця позика забезпечується вказаними доходами і має бути погашена за їх рахунок у майбутньому.

Водночас, повна конфіскація цих активів і їх передача Україні наразі не перебувають на порядку денному. Попри вже сформульовані та цілком зрозумілі юридичні засади для такого рішення, політична воля для його реалізації поки відсутня — насамперед з боку Європейського Союзу. Важливим чинником тут є й те, що дві третини цих активів перебувають під контролем ЄС, що надає європейській спільноті потужний важіль впливу на перебіг мирного процесу, спрямованого на припинення російської агресії та досягнення сталого миру в Україні.

Ситуацію ускладнює також фактичне блокування відповідних ініціатив з боку нової адміністрації США. Зокрема, Сполучені Штати не підтримали чергову резолюцію G7 на підтримку України. Це ставить під сумнів неодноразово озвучену в політичних заявах «Групи семи» позицію про те, що «активи Росії залишатимуться замороженими доти, доки вона не погодиться добровільно компенсувати завдані Україні збитки».

Під час спроб мирного врегулювання на початку цього року з’явилися чутки про те, що Росія нібито готова погодитися на використання заморожених активів для відновлення України — за умови спрямування їх частини на потреби тимчасово окупованих територій. Такий підхід є категорично неприйнятним для України, оскільки фактично розмиває питання міжнародно-правової відповідальності Російської Федерації за збройну агресію проти України.

У контексті конфіскації також ключовим є визначення цільового призначення цих активів. З боку України лунають заклики спрямувати кошти на озброєння або на повоєнну відбудову. Проте обидва варіанти, попри їх моральну виправданість, стикаються із юридичними, політичними та економічними ризиками і запереченнями — зокрема, з боку центральних депозитаріїв, держав-розпорядників і юридичного комплаєнсу.

Крім того, використання цих коштів на озброєння або повоєнну реконструкцію може бути вигідним не Україні, а країнам, які надаватимуть товари чи послуги в межах відповідних контрактів. Найбільше занепокоєння викликає те, що часто ігнорується необхідність фінансування індивідуальних компенсацій постраждалим від агресії, що може знецінити ціль і ефективність міжнародного компенсаційного механізму, який має стати ключовим інструментом відшкодування збитків.

Оптимальним рішенням є передача конфіскованих активів до міжнародного компенсаційного механізму, який має забезпечити прозорість, справедливість і ефективне використання коштів. Такий підхід узгоджується із концепцією колективних контрзаходів і зміцнює легітимність самого рішення про конфіскацію. Це також створює пріоритет для постраждалих фізичних осіб і дає можливість спрямувати кошти безпосередньо в українську економіку, гарантуючи моральне, політичне та економічне виправдання процесу.

Практично не вдалося досягти суттєвого прогресу і в питанні конфіскації приватних активів. Попри ухвалення законодавства, яке відкриває можливості для таких дій у Канаді та США, на сьогодні єдиним значущим прикладом стала передача Україні $5 млн, конфіскованих у російського олігарха Костянтина Малофєєва в Сполучених Штатах.

Канада, яка першою започаткувала розробку юридичних механізмів конфіскації активів, пов’язаних із РФ, лише у травні 2025 року активізувала процес конфіскації вантажного літака АН-124 російської авіакомпанії «Волга-Днєпр», що з 2022 року перебуває під арештом в аеропорту Торонто-Пірсон.

Найбільші успіхи у цьому контексті протягом останнього року мав Європейський Союз. У рамках 15 пакету санкцій, прийнятого наприкінці 2024 року, передбачалося, що центральні депозитарії ЄС можуть за погодженням із національними регуляторами розморожувати російські активи для виконання зобов’язань перед клієнтами.

У квітні 2025 року стало відомо, що бельгійський центральний депозитарій Euroclear виплатить близько $3,4 млрд європейським інвесторам як компенсацію за збитки, завдані блокуванням і протиправною конфіскацією їхніх активів у Росії. Це рішення зняло табу на саму ідею конфіскації приватних активів. 

Але те, що  ці кошти пішли на користь європейських інвесторів, а не України, яка понад три роки добивається передачі заморожених активів для відшкодування збитків від війни, є складним сигналом. Це викликає занепокоєння: ЄС готовий діяти рішуче, але насамперед заради власних інтересів.

Україні варто використати цей прецедент, щоб посилити тиск на ЄС і вимагати передачі заморожених активів до міжнародного компенсаційного механізму. Головний аргумент — жертви агресії мають отримати компенсацію першими. Водночас можна шукати компроміси, наприклад, передбачити використання частини конфіскованих приватних активів як компенсацію для європейського бізнесу, постраждалого в Україні. 

Але позиція України має бути чіткою: головна мета — відшкодування шкоди, завданої війною, і ці кошти повинні бути конфісковані і використані саме у таких цілях.

Судова практика в Україні

Україна створила механізм конфіскації російських активів у травні 2022 року, в рамках якого ВАКС було наділено повноваженнями розглядати позови Мін’юсту про конфіскацію активів із їх передачею в управління Агенства з розшуку та управління активами (АРМА) на час розгляду і Фонду державного майна України у випадку конфіскації. 

За три роки цей механізм довів свою ефективність – було прийнято десятки рішень про конфіскацію, а уряд і ВАКС у своїй практиці врахували критику та вжили заходів до вдосконалення юридичних основ його функціонування.

Також на розгляді Верховної Ради перебувають законопроєкт №13268, який розширює повноваження Національного агентства з розшуку та управління активами (АРМА) щодо розпорядження заарештованими активами, та законопроєкт №7520-д про юрисдикційні імунітети іноземних держав та їхнього майна, що стосується врегулювання відступу від суверенних імунітетів на національному рівні. Наразі передчасно давати оцінку їхньому змісту, проте у разі прийняття — залежно від остаточної редакції — ці законопроєкти можуть суттєво вплинути на функціонування конфіскаційного механізму в Україні.

Проте іншим важливим аспектом, на яку вже звертало увагу громадянське суспільство, залишаються рішення українських судів за позовами проти Російської Федерації та її органів щодо відшкодування збитків завданих агресією. Згідно з даними Opendatabot, станом на квітень 2025 року українські суди винесли 1 482 рішення у справах щодо відшкодування збитків, завданих збройною агресією, і ця кількість постійно зростає. Якщо у 2022 році таких рішень було лише 52, то лише за перші місяці 2025 року вже ухвалено 213 рішень. У 93% випадків суди повністю або частково задовольнили позовні вимоги. Найбільша присуджена сума відшкодування для фізичних осіб становить 328 млн грн, а для бізнесу – 180 млрд грн.

Попри очевидні емоційні мотиви, що спонукають українські суди ухвалювати рішення про відшкодування збитків, завданих російською агресією, ці рішення наразі залишаються невиконуваними. В умовах відсутності змін до матеріального й процесуального законодавства, суди змушені працювати в правовому вакуумі, що призводить до юридично безрезультатних, хоч і морально виправданих рішень. Водночас, покладати всю відповідальність лише на суддів було б неправомірно — проблема є системною.

Росія не визнає цих рішень і не виконує їх, а Україна не має достатньої кількості суверенних активів РФ для забезпечення примусового виконання, а інші держави, найімовірніше, не будуть виконувати рішення українських судів. 

Водночас, зростання кількості таких рішень без механізмів їх реалізації несе загрозу підриву довіри до держави, судової системи та може мати наслідки для України, зокрема якщо Європейський суд з прав людини визнає таке невиконання порушенням ст. 6 “Право на справедливий суд” Європейської конвенції з прав людини.

Для розв’язання цієї проблеми експерти Центру Дністрянського пропонують створити альтернативний механізм компенсації: виплата постраждалим фіксованої суми відшкодування (lump sum), яка розраховується як приблизний розмір сатисфакції, яку вони могли б отримати за рішенням Європейського суду з прав людини. Одночасно, постраждалі передавали б державі права вимоги до РФ. Участь у механізмі має бути добровільною, джерелом виплат можуть стати кошти, отримані від конфіскації російських активів в рамках ВАКС. 

Необхідно також внести законодавчі зміни та ініціювати постанову Великої Палати Верховного Суду щодо відступу від суверенних імунітетів у випадку активів, які належать Російській Федерації або її підсанкційним громадянам.

Ключовим завданням цього механізму є не лише захист інтересів постраждалих, а й збереження довіри до правової системи України. Ігнорування цієї проблеми може призвести до серйозних наслідків — як внутрішніх, так і зовнішньополітичних. Запропонована модель не є ідеальною, але вона дозволяє знайти компроміс між моральною справедливістю та юридичним реалізмом у складних умовах війни.

Проте ця проблема є частиною ширшого контексту проміжних репарацій.

Проміжні репарації

Окрім остаточних форм матеріального та нематеріального відшкодування збитків, постраждалі від агресії також потребують задоволення нагальних потреб, пов’язаних із завданими втратами. Так звані «проміжні репарації» — це форма відшкодування, що передбачає надання допомоги постраждалим ще до створення і повноцінного запуску компенсаційних механізмів.

Попри широке трактування цього поняття, Україна, в умовах триваючої повномасштабної агресії, об'єктивно не має змоги розробити й реалізувати повноцінну систему проміжних репарацій. Водночас, окремі програми підтримки осіб, які постраждали внаслідок російських обстрілів, що реалізуються як на загальнонаціональному, так і на місцевому рівні, можна розглядати як окремі приклади елементів таких репарацій.

Найпомітнішим досягненням у цій сфері протягом минулого року стало започаткування проміжних репарацій для осіб, які постраждали від сексуального насильства, пов’язаного з конфліктом (СНПК). Зокрема, 2 травня 2024 року було презентовано Пілотний проєкт надання проміжних невідкладних репарацій постраждалим від сексуального насильства, пов’язаного зі збройною агресією Російської Федерації проти України.

Проєкт передбачає розробку та впровадження системи надання невідкладних проміжних компенсацій і супровідних репараційних заходів для осіб, які постраждали від сексуального насильства, пов’язаного з конфліктом (СНПК). Станом на січень 2025 року компенсації вже було надано 432 особам із запланованих 500. У подальшому передбачається масштабування проєкту — як через розширення кола постраждалих, які матимуть право на допомогу, так і через започаткування довгострокових репараційних програм.

У листопаді 2024 року Верховна Рада України ухвалила Закон «Про правовий і соціальний захист осіб, постраждалих від сексуального насильства, пов’язаного із збройною агресією Російської Федерації проти України, та надання їм невідкладних проміжних репарацій».

Цей Закон комплексно врегульовує питання визнання та підтримки осіб, які постраждали від сексуального насильства, пов’язаного зі збройною агресією. 

Він набуде чинності 18 червня 2025 року та передбачає створення єдиного реєстру постраждалих, захищеного відповідно до вимог конфіденційності, а також запуск спеціального Фонду для виплати невідкладних компенсацій. Закон визначає процедуру встановлення статусу постраждалої особи та перелік її основних прав, серед яких — право на грошову допомогу, реабілітацію, правову підтримку та повагу до гідності.

Документ також розширює поняття сексуального насильства, пов’язаного з конфліктом, охоплюючи не лише фізичні форми, як-от зґвалтування або сексуальне рабство, а й психологічне насильство, примусові або принизливі дії, зокрема погрози, примусове оголення чи спостереження за актами насильства. Особливу увагу приділено захисту дітей, народжених унаслідок такого насильства, які також визнаються постраждалими.

Розробка інструментів проміжних репарацій для постраждалих від сексуального насильства, пов’язаного з конфліктом, є важливим кроком до забезпечення комплексного відшкодування збитків жертвам агресії. З огляду на те, що міжнародний компенсаційний механізм навряд чи почне повноцінно функціонувати раніше кінця 2028 року (і це в оптимістичному сценарії), українському уряду необхідно продовжувати розвивати систему проміжних репарацій. 

Насамперед слід зосередитися на ідентифікації груп постраждалих, які найбільше потребують підтримки, та формуванні цілісної політики допомоги. Особливий акцент має бути зроблений на немайнових формах репарацій, зокрема надання психологічної допомоги, реалізацію політики пам’яті та інших заходів, без яких забезпечити комплексний характер відшкодування збитків буде неможливо.

Висновки

Як і попередній рік (травень 2023 – травень 2024 рр.), період травня 2024 – травня 2025 рр. можна вважати успішним у створенні передумов для відшкодування Україні збитків, завданих російською агресією.

У першу чергу це пов’язано з ініціативою «Групи семи» щодо надання Україні так званої «репараційної позики», а також із помітним прогресом у створенні Компенсаційної комісії та запуском механізмів проміжних репарацій. Водночас, з огляду на складний політичний контекст, у наступному році може з’явитися ще більше викликів, а головні завдання для України значною мірою продовжуватимуть логіку попереднього періоду.

Серед ключових пріоритетів і завдань на наступний рік варто виокремити:

1. Продовження створення міжнародного компенсаційного механізму, зокрема в частині заснування Компенсаційної комісії для України. Оскільки вже досягнуто значного прогресу у підготовці до її запуску, цілком реально очікувати початок її роботи вже у першій половині 2026 року. Важливим маркером стане й відкриття нових категорій у Реєстрі збитків, що підтверджуватиме рух у напрямку повноцінного запуску механізму.
2. Вирішення проблеми "24 лютого" та поширення часової юрисдикції компенсаційного механізму на період з 19/21 лютого 2014 року по 24 лютого 2022 року з метою забезпечення доступу до механізму для осіб, які постраждали від російської агресії у цей проміжок часу.
3. Активізація зусиль із конфіскації активів Центрального банку Російської Федерації, із фокусом на їх подальшу передачу до міжнародного компенсаційного механізму. Очевидно, що рішення про конфіскацію не буде ухвалене швидко, оскільки воно залежить від поточної політичної кон’юнктури навколо цього питання та агресії Росії в цілому. Водночас Україна має добиватися зафіксування на міжнародному рівні позиції, що ці активи залишатимуться замороженими до вирішення питання про відшкодування збитків, а в разі чіткої відмови РФ — мають бути конфісковані та передані до Компенсаційного фонду як гарантія для України та її громадян.
4. Забезпечення глобальної підтримки міжнародного компенсаційного механізму. Від участі в ньому держав, що представляють різні регіони та континенти, залежить як міжнародне визнання цього механізму, так і його практична ефективність. Необхідно системно протидіяти як дипломатичному тиску з боку Росії, так і поширеним стереотипам про виключно національний або вузькоутилітарний характер механізму.
5. Вирішення проблеми виконання рішень українських судів про відшкодування збитків. Їхня юридична сила не супроводжується реальними виплатами, що створює ризики повторної травматизації постраждалих та підриває довіру до судової системи і держави загалом. Доцільно запровадити механізм часткової фіксованої компенсації позивачам, які вже отримали судові рішення, із подальшою компенсацією витрат України через міжнародний компенсаційний механізм.
6. Розвиток проміжних репарацій як важливого елемента системи відшкодування та визнання прав постраждалих. Прогрес, досягнутий у запровадженні проміжних репарацій для постраждалих від сексуального насильства, пов’язаного з конфліктом, має бути масштабований. Необхідно ідентифікувати інші категорії постраждалих, які потребують невідкладної допомоги, та розпочати відповідні програми, зокрема з акцентом на немайнових формах відшкодування, таких як психологічна підтримка, політика пам’яті, визнання та відновлення гідності.

В умовах складної міжнародної політичної ситуації “репараційний трек” залишається одним із найуспішніших напрямів зовнішньої політики України в контексті збройної агресії Росії.

Збереження темпу та досягнення подальших рішень з боку союзників є критично важливими для забезпечення масштабного та всеохопного відшкодування збитків усім постраждалим від міжнародно-протиправних дій Російської Федерації.

Матеріал підготовлено за підтримки Міжнародного фонду "Відродження" у рамках проєкту "#Compensation4UA/Відшкодування воєнних збитків для України. Фаза IV: пошук рішень окремих питань щодо забезпечення відшкодування".