Реєстр збитків, заподіяних агресією РФ проти України: загальний аналіз рішення
Реєстр збитків, заподіяних агресією РФ проти України: загальний аналіз рішення
Автор: Іван Городиський
У ході саміту Ради Європи в Рейк’явіку 16-17 травня 2023 року було оголошено про створення Реєстру збитків, заподіяних агресією Російської Федерації проти України (Register of Damage Caused by the Aggression of the Russian Federation Against Ukraine, надалі - Реєстр). Створення Реєстру стало найвагомішим, наразі, досягненням на шляху до забезпечення відшкодування воєнних збитків Україні.
Передісторія
Реєстр збитків є важливим елементом механізмів відшкодування збитків у міжнародній практиці. У липні минулого року експерти Центру Дністрянського наголошували на необхідності створення єдиного реєстру, який би містив доказову базу щодо збитків, у тому числі у цифровій формі.
Згодом ідею створення Реєстру було підтримано Європейським Парламентом, а ключовим документом у цьому процесі стала Резолюція Парламентської Асамблеї Ради Європи №2482 (2023) від 26 січня 2023 року. У ній ПАРЄ, фактично, задекларувала готовність Ради Європи стати інституційною платформою для створення Реєстру та міжнародного компенсаційного механізму для України в цілому, зокрема і реєстру збитків, та наголошувалося на важливості досвіду РЄ, який можна використати для його створення і функціонування.
Протягом останніх пів року створення Реєстру декларувалося представниками України як пріоритетне завдання на шляху до забезпечення відшкодування збитків, однак інформації про практичну роботу в цьому напрямку практично не було, що є обґрунтованим із політичної точки зору, враховуючи чутливість теми. Фактично єдиною інформацією з цього приводу стала згода уряду Нідерландів на розміщення Реєстру в Гаазі.
Реєстр створено в рамках механізму Розширеного часткового договору (Enlarged Partial Agreement, EPA). Цей механізм дозволяє окремій групі держав-учасниць більш тісно співпрацювати та здійснювати спільні дії у рамках Ради Європи без участі всіх держав-членів. Застосування цього механізму дозволяє, з одного боку, уникнути блокування цієї ініціативи зі сторони окремих держав-членів РЄ, з іншого боку – розширити підтримку за рахунок участі третіх сторін.
Такий підхід є виправданий, оскільки одразу шість держав-членів – Азербайджан, Вірменія, Боснія і Герцеговина, Угорщина, Сербія та Туреччина – не підписали договір про створення Реєстру. З іншого боку, серед учасників уже є Європейський Союз, Канада, Японія та США. Крім того, ст. 4 Статуту Реєстру допускає, що в подальшому до договору долучаться інші держави-члени і спостерігачі ЄС і РЄ, держави, які підтримали Резолюцію ГА ООН від 14 листопада 2022 року, а також будь-які інші держави, однак за згоди інших учасників та «особливо з урахуванням позиції Уряду України».
Мандат та структура Реєстру
Відповідно до Резолюції та ст. 2.3 Статуту, Реєстр має слугувати для ведення обліку шкоди, заподіяної у зв’язку із агресією РФ, та отримання вимог про відшкодування від:
1. Фізичних осіб;
2. Юридичних осіб;
3. Держави Україна, в тому числі органів місцевого самоврядування та державних підприємств.
Передбачається, що облік поширюватиметься на шкоду, заподіяну міжнародно-протиправними діяннями Російської Федерації у період після 24 лютого 2022 року в межах міжнародно визнаних кордонів України.
До функцій Реєстру відповідно до ст. 2 відносяться:
- отримання та обробка інформації про збитки і вимог про відшкодування;
- опрацювання цих даних та оцінка їх прийнятності;
- співпраця із партнерами на національному та міжнародному рівні для координації зусиль із збору та обробки інформації про збитки, заподіяні агресією РФ.
Реєстр, згідно із ст. 3 Статуту, буде розташований у Нідерландах, в Гаазі, а також має бути створено його представництво (satellite office) в Україні. Передбачається, що Реєстр діятиме протягом трьох років із можливістю продовження мандату на наступні періоди.
Організаційно Реєстр складатиметься із 4 головних елементів:
- Конференція держав-членів (Conference of Participants), яка має збиратися не рідше 1 разу на рік і здійснювати загальне керівництво діяльністю Реєстру;
- Правління (Board), яке має складатися із 7 членів, в тому числі 1 делегованого Україною, має збиратися не рідше 1 разу в квартал і який має розглядати питання допустимості вимог і включення їх до Реєстру;
- Виконавчий директор (Executive Director), який має призначатися за пропозицією України і який має здійснювати операційне та адміністративне керівництво діяльністю Реєстру;
- Секретаріат (Secretariat), який має забезпечувати організаційну роботу Реєстру під керівництвом Виконавчого директора.
Крім того, передбачається розробка і прийняття низки інших документів, пов’язаних із діяльністю Реєстру, а саме: Угода між Радою Європи і Нідерландами про розміщення офісу Реєстру в Гаазі, правила і процедури Конференції держав-членів, правила і процедури Реєстру та ін. Аналіз змісту цих документів дасть можливість більш глибоко та ефективно оцінити ключові засади його діяльності.
Висновки
Детальний аналіз засад діяльності Реєстру потребує більше часу, і ми його проведемо в наших наступних публікаціях.
У будь-якому разі, створення Реєстру є неймовірно важливим кроком для забезпечення відшкодування воєнних збитків Україні та створення міжнародного компенсаційного механізму Україні. І Резолюція, і Статут кілька разів акцентують на тому, що це лише перший крок на цьому шляху, і що в подальшому Реєстр має увійти до складу компенсаційного механізму. Також наголошується, що Реєстр на має жодних функцій із присудження компенсації, а слугує лише для обліку доказів і вимог про відшкодування.
Наскільки випливає з положень Статуту, постраждалі від російської агресії (фізичні і юридичні особи, місцеві громади) матимуть право на пряме звернення до Реєстру. Це важливий крок на шляху до ефективного забезпечення прав постраждалих. Додатково варто прописати в процедурних документах Реєстру та національному законодавстві України синхронізацію даних Реєстру з Державним реєстром майна, знищеного, пошкодженого та втраченого внаслідок збройної агресії, який передбачається створити відповідно до Закону №2923-IX від 23 лютого 2023 року та інших реєстрів, які, можливо, будуть створені.
На перший погляд, чи не основним недоліком запропонованої структури Реєстру є обмеження вимог про відшкодування збитків лише тими, які було заподіяно 24 лютого 2022 року та після цієї дати. Це суттєво обмежує права постраждалих від російської агресії в період з 23 лютого 2014 року і не до кінця відповідає позиції України, яка послідовно обстоює позицію тривалості російської агресії саме із 2014 року.
Із організаційних моментів, можливо, варто було б забезпечити більш широке представництво України в Правлінні Реєстру. З іншого боку, це не означає, що українські громадяни не можуть бути делеговані іншими державами-членами Реєстру і Статут допускає можливість зміни кількості членів Правління.
Проте саме дата створення Реєстру може увійти в історію як момент, в який відшкодування воєнних збитків з боку РФ стало незворотнім.
Матеріал підготовано за підтримки Міжнародного фонду "Відродження" у рамках проєкту "#Compensation4UA/Відшкодування воєнних збитків для України. Фаза ІІ: забезпечення ефективності механізмів національному і міжнародному рівні".
